Consulta Indígena: Tema sensible de nuestra constitucionalidad (*)

Por José Ramón González Chávez

(*) Presentada como ponencia para la VIII edición del Congreso Redipal Virtual de la Red de Investigadores Parlamentarios de América Latina (REDIPAL). Congreso de la Unión, Mexico, junio de 2019.

                         A Serafín Ortíz Ortíz, con mi afecto, reconocimiento, respeto y agradecimiento eterno por honrarme con su amistad y sus luces.

Abstract.

 La Consulta Popular, institución constitucional de participación ciudadana mediante el cual se convoca al pueblo (la comunidad política) del Estado para que decida acerca de algún aspecto de importancia, ya sea nacional, regional, estatal, municipal o local, se vio ampliado a raíz de la producción de una extensa gama de principios, normas y procedimientos constitucionales y secundarios derivados del surgimiento a la luz pública del Ejercito Zapatista de Liberación nacional en 1994 y de la integración al sistema jurídico nacional de diversos instrumentos internacionales, entre los que se encuentra la Consulta Indígena.

En el presente trabajo se analiza el marco jurídico relacionado en específico con la Consulta Indígena, concentrándose en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los instrumentos internacionales, las Leyes Secundarias que se relacionan más estrechamente con la materia y el papel que juega el poder judicial en la resolución de conflictos y la fijación de criterios relacionados con la misma.

______________________________________________ 

Sumario

Introducción.

I. Consulta Indígena y Constitucionalidad

II. Instrumentos Internacionales

III. Legislación Secundaria

IV. Consulta Indígena y Poder Judicial

Conclusiones

 

 

INTRODUCCIÓN.

1992 será recordado como un acontecimiento simbólico en la concepción de la realidad indígena para la historia política y del Derecho; se conmemoró el 500 aniversario del “Descubrimiento de América”, “Encuentro de Dos Mundos”, “Nacimiento de la Hispanidad”, de la “Resistencia Indígena” o cualquiera otra forma con que se le denomine según la ideología de preferencia, pero sin duda marcó un hito en la visión y comprensión jurídico política de un sector demográfico absorbido durante décadas –que ya hacen siglos- por las teorías unificadoras del liberalismo nacionalista clásico.

La fecha no escapó a la “circunstancia” a la que se refirió con magistral elocuencia Ortega y Gasset (Ortega p.9) o si se quiere, al “contexto”, aludido por Dietr Nöhlen (Grotz, p.3 y ss) con gran agudeza, para señalarnos su importancia en el conocimiento, análisis y comprensión de la realidad. “Coincidía” (en política ¿hay coincidencias?) con el surgimiento de las políticas neoliberales Reagan-Tatcheristas de corte globalizador, que propiciaron el choque dialéctico entre actores y sujetos de diferentes posturas que prevalece desde entonces y se refleja en los sistemas jurídicos, políticos, sociales, culturales y mediáticos a todos los niveles: regional, nacional, subnacional, local y hasta comunitario (Neil, p.10).

Como una forma de hacer evolucionar los sistemas jurídicos y afrontar las consecuencias que han provocado estos “vientos de cambio”, el nuevo paradigma jurídico constitucional en México prevé e impone la evolución del llamado “Estado de Derecho” de corte legalista o paleo positivista, a un “Estado de derechos” de corte garantista o neoconstitucional, donde estos sean preponderantes respecto de las políticas, instituciones, programas y actividades gubernamentales, fungiendo las autoridades de los órganos del poder público del Estado — tal como su nombre lo indica — como sus garantes, a fin de convertir en actos concretos, tangibles, los principios que postulan y las normas disposiciones que establecen los distintos instrumentos jurídicos vigentes.

 

1. CONSULTA INDÍGENA Y CONSTITUCIONALIDAD

Si bien la Consulta Popular como prerrogativa (derecho-obligación) constitucional podría considerarse como el género, la Consulta Indígena en particular resultaría ser una especie, con características, normas y principios propios y distintos al primero, que se vinculan a preceptos constitucionales específicos, entre los que sobresalen los siguientes:

Artículo 2°. Establece que:

“…la Nación Mexicana es única e indivisible…”; sin embargo, acto seguido aclara que “…”esta tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas…” definiéndolos como “aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas”.

La redacción, carece de claridad y precisión, resulta excluyente y alejada del valor jurídico que pretende proteger, pues deja fuera de su ámbito de cobertura a grupos sociales como los afromexicanos, que constituyen la tercera minoría, solo después de los nahuas y los mayas (INEGI, p1) [1].

En ese mismo sentido, el mismo numeral reitera que:

“…el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional) y que las constituciones y leyes de las entidades federativas llevarán a cabo su reconocimiento, para lo cual deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico,

y en su apartado “A”, fracción VIII, párrafo 2°, se prevé que: …las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para su reconocimiento como entidades de interés público.

Sin alejarnos del tema que nos ocupa, vale mencionar que es necesaria la investigación jurídica comparada tanto de las constituciones y leyes secundarias estatales, como del marco regulatorio de otras naciones para definir al menos los aspectos generales de esas características, situaciones y aspiraciones a los que se refiere el texto constitucional, incluyendo desde luego los denominados grupos de población minoritarios (lo que conllevaría una redefinición del concepto “pueblo originario”), para luego estar en posibilidad de construir el marco de autonomía y de respeto a la diversidad en la unidad que el constituyente proclama, lo que resulta indispensable para definir las condiciones de una eventual consulta, de lo contrario ¿sobre qué se les consultaría a estos grupos si se desconoce por ambas partes el marco de los asuntos que les son propios y exclusivos, tanto en lo general como en lo particular?

Es en relación con este aspecto que el apartado “B” del mismo artículo 2° dispone que para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, las autoridades tienen la obligación de:

1. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas, con el propósito de fortalecer las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos, mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno con la participación de las comunidades. Las autoridades municipales determinarán equitativamente las asignaciones presupuestales que las comunidades administrarán directamente para fines específicos,

y a continuación establece que:

… La federación, las entidades federativas y los municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.

En apego a la técnica legislativa, por su contenido estos párrafos deberían fusionarse o bien invertirse, dado que el segundo constituye el género y el primero la especie.

A estos mismos supuestos jurídicos de los dos párrafos anteriores podría resultar aplicable lo dicho en el apartado anterior en cuanto que no existe definición, ni en el ámbito constitucional ni en el de las leyes secundarias federales ni locales de los “fines específicos” mencionados de cada uno de estos grupos, tanto en lo general como en lo particular.

Prosigue el listado de obligaciones del poder público frente a los grupos indígenas más estrechamente vinculadas a la consulta:

…II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior. Establecer un sistema de becas para los estudiantes indígenas en todos los niveles. Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indígenas. Impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nación…

La redacción de este precepto implica que la definición del objetivo mencionado se mantiene en la abstracción, pues ni las leyes vigentes en la materia abordan el tema, ni se ha consultado a las comunidades, como lo ha mostrado con plena evidencia el proceso de reforma que está volviendo a sufrir recientemente la legislación en materia educativa, mantenida casi en exclusiva a nivel mediático y del congreso federal, donde desde nuestro punto de vista se han abordado primordialmente aspectos de forma, más que de fondo respecto del marco normativo constitucional que se encontraba vigente.

Sería muy esclarecedor incluir lo relativo a la sustentabilidad dentro de la temática de mejoramiento de la escolaridad que señala este párrafo, a fin de generar cultura entre las comunidades y sus miembros en este que es uno de los tópicos de mayor relevancia dentro de los que desde luego debieran integrar la agenda de la consulta indígena[2].

…IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indígenas y de sus espacios para la convivencia y recreación, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda, así como ampliar la cobertura de los servicios sociales básicos.

De nuevo el constituyente parece confundir género con especie, pues el derecho a la vivienda es un principio universal consagrado como derecho social en la Carta Magna, mientras que la convivencia y la recreación en su caso formarían parte del entorno necesario para que este derecho se ejerza en plenitud[3].

…V. Propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación y su participación en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria;

La aplicación efectiva de este tema requiere un tratamiento muy delicado, por el riesgo de contraposición cultural entre la visión occidental del concepto “género” (anglosajona, derivada del término gender) y la propia de cada comunidad indígena[4].

…VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integración de las comunidades, mediante la construcción y ampliación de vías de comunicación y telecomunicación. Establecer condiciones para que los pueblos y las comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicación, en los términos que las leyes de la materia determinen.

La realización material de este postulado se vislumbra aún lejana, pues es justamente en las comunidades indígenas donde se presenta el más grande rezago en materia de servicios básicos como la energía eléctrica, indispensable para la operación de los medios de comunicación que se pretende operar. Sobre el particular es importante remarcar que este tema se relaciona íntimamente con los de educación y cultura, pues el uso de herramientas tecnológicas de comunicación no puede darse solo en el sentido de meramente consumir los materiales disponibles gracias a ellas, sino también y ante todo, de construir en las comunidades capacidades y habilidades para producir y difundir los propios, e intercambiar ideas, experiencias con otros grupos y usuarios (ONU, p.1 y ss).

…VII. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades indígenas mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos económicos, la aplicación de estímulos para las inversiones públicas y privadas que propicien la creación de empleos, la incorporación de tecnologías para incrementar su propia capacidad productiva, así como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas de abasto y comercialización…

Se detecta una redundancia de este postulado con el contenido de la fracción I, por lo que técnicamente sería conveniente fusionarlo con aquella para darle mayor solidez argumentativa y por supuesto relacionarlo con la consulta indígena.

Como se ha podido constatar, a partir de su simple repaso, en general los temas comprendidos en las fracciones de la IV a la VII son cruciales para el desarrollo regional y el propio de las comunidades indígenas, razón suficiente para considerarlos dentro de la agenda de la consulta que necesariamente debería de hacerse. Sin embargo, desafortunadamente la legislación secundaria los omite, quedando sus preceptos a nivel meramente declarativo.

El siguiente párrafo se resalta en su totalidad por ser el único dentro del texto constitucional que se refiere de forma explícita a la consulta indígena:

…IX. Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades federativas, de los Municipios y, cuando proceda, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.

Sin embargo, como se puso en evidencia durante el reciente proceso de elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, no hubo una sola consulta indígena; y lo más lamentable es que aun de haber habido voluntad política para realizarla, hubiera sido poco productiva por falta de elementos jurídicos para su organización y procesamiento, dado que la normativa al respecto en la legislación secundaria es inexistente.

Artículo 6°. Pasando a otro tema de gran importancia dentro del nuevo modelo constitucional: el acceso a la información, en este numeral el constituyente dispone que se requiere de consulta para nombrar comisionados sustitutos del órgano “garante”, es decir, del Instituto Nacional de Acceso a la información (INAI). En los hechos, no se tiene conocimiento de que se hasta el momento se haya realizado alguna consulta a las comunidades indígenas para tales fines, a pesar de que conforman un sector demográfico de atención especial, sobre todo si se tiene en consideración la falta de recursos tecnológicos de conectividad, infraestructura informática y de telecomunicaciones, e incluso de servicios tan básicos como la electricidad, indispensables para que puedan ser consultados y a la vez estén en posibilidad de emitir sus opiniones, aunque sea de manera remota.

Asimismo, vale mencionar que con poco grata sorpresa, al consultar el sitio web del INAI y buscar el tema “Consulta Indígena” solo se encontraron tres referencias pero a actas de sesión de su Consejo, en las que apenas se menciona en algún párrafo de las decenas de páginas que contiene cada una, la necesidad de hacer una consulta para ciertos aspectos que son solo de forma, y aun en este caso no se pudo encontrar ningún lugar donde consultar la normativa, forma organización y procedimientos para la realización del proceso para hacer efectivo este precepto constitucional.

En el mismo tenor, si bien el Apartado “A” de este artículo, que establece el marco de principios rectores de la federación y entidades federativas para el ejercicio del derecho de acceso a la información, en plena contradicción a lo estipulado en el precepto anterior, omite lo referente a las comunidades indígenas y equiparables, las que por razones de equidad el constituyente considera de forma privilegiada.

El párrafo séptimo del mismo apartado dispone que el organismo garante se integrará por siete comisionados. Para su nombramiento, la Cámara de Senadores, previa realización de una amplia consulta a la sociedad (sic) a propuesta de los grupos parlamentarios, con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, nombrará al comisionado que deba cubrir la vacante, siguiendo el proceso establecido en la ley. Continúa indicando que el nombramiento podrá ser objetado por el Presidente de la República en un plazo de diez días hábiles y si este no objetara el nombramiento dentro de dicho plazo, ocupará el cargo de Comisionado la persona nombrada por el Senado de la República.

Como también puede constatarse en el sitio web del INAI, esta “amplia consulta” también ha quedado en la retórica constitucional, pues no existen indicios de que se haya realizado alguna, menos aún en el ámbito de las comunidades indígenas.

En la misma situación se encuentra el Apartado “B” de este mismo artículo en cuanto a los principios rectores de la federación y entidades federativas en materia de radiodifusión y telecomunicaciones para el acceso a la información, la consulta y la participación. La fracción V, párrafo segundo establece que:

… El organismo público (Comisión Federal de Telecomunicaciones, COFETEL) contará con un Consejo Ciudadano con el objeto de asegurar su independencia y una política editorial imparcial y objetiva. Será integrado por nueve consejeros honorarios quienes serán elegidos mediante una amplia consulta pública por el voto de dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, de la Comisión Permanente. Los consejeros desempeñarán su encargo en forma escalonada, por lo que anualmente serán sustituidos los dos de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen ratificados por el Senado para un segundo periodo.

Al igual que en casos anteriores, el precepto queda en la abstracción al no especificarse nada sobre el tema, ni en la legislación secundaria a la que se hace referencia en este texto ni en la normativa que regula la operación de los organismos públicos involucrados.

Artículo 26: Artículo primordial en el tema que nos ocupa, dado que establece el Sistema de Planeación Democrática (y deliberativa) del Desarrollo Nacional con el objeto de imprimir solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación; asimismo, incorpora la consulta ciudadana a través de foros, cuya información producida será recopilada, analizada y sistematizada, que conformará el material de base para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo. Su párrafo tercero dispone que:

La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine, mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares, las acciones a realizar para su elaboración y ejecución. El Plan Nacional de Desarrollo considerará la continuidad y adaptaciones necesarias de la política nacional para el desarrollo industrial, con vertientes sectoriales y regionales.

Lo anterior quiere decir que la definición de normas y procedimientos para la consulta popular dentro del Sistema Nacional de Planeación Democrática –incluyendo por supuesto la consulta indígena– es una obligación constitucional para los ejecutivos federal y locales; no obstante, el dispositivo permanece pendiente de ser observado en la práctica.

Artículo 27: Su fracción VII del párrafo segundo señala que “La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas”. Dada su importancia, esta garantía constitucional debería ser integrada a la agenda de los temas fundamentales de la consulta a estas comunidades, más aún cuando se tiene prevista por la administración en curso la ejecución de proyectos que inciden en ellas.

Art. 35. Este numeral postula los derechos y obligaciones de los ciudadanos, quienes en su conjunto forman la comunidad política o pueblo del Estado, elemento imprescindible del andamiaje constitucional. Entre ellos, se determina que son derechos de los ciudadanos:

…VIII: Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente:

…Párrafo 3°: No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma (forma de Estado y gobierno); la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.

A continuación, dispone una parte esencial del procedimiento de consulta al estipular que:

“…La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta”;…

De lo anterior se infiere la responsabilidad de los tres órganos del poder público del Estado en la determinación de la temática de la consulta para efectos de su constitucionalidad, lo cual en los hechos no se ha llevado a cabo hasta el momento, habiéndose realizado incluso algunas en clara inobservancia a este precepto.

El constituyente continúa con la descripción del procedimiento de consulta, estableciendo una prevención de suma relevancia para su realización material:

…Párrafo 5°. …se realizará el mismo día de la jornada electoral federal…, supuesto jurídico político y hasta de economía procesal que tampoco se ha tenido en cuenta.

Artículo 36. Este apartado establece entre las obligaciones a cargo de los ciudadanos: …Fracción III: Votar en las elecciones y en las consultas populares, en los términos que señale la ley…, lo que más que obligación constituye una prerrogativa, es decir, a la vez un derecho y un compromiso frente a la comunidad política, tal como lo indicaba la redacción anterior del artículo.

Artículo 73. prevé dentro de las facultades del Congreso: fracción XXIX-Q. …legislar sobre iniciativa ciudadana y consultas populares…, la cual en lo que se refiere a consulta indígena también sigue pendiente de realización material como lo pone en evidencia la poca por no decir nula regulación sobre el particular.

Artículo 102. En relación con la integración del sistema nacional de derechos humanos, el constituyente determina que:

Apartado B: El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos.

…Para instrumentar dicho Sistema, el párrafo 8° estipula que:

La elección del titular de la presidencia de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), así como de los integrantes del Consejo Consultivo, y de titulares de los organismos de protección de los derechos humanos de las entidades federativas, se ajustarán a un procedimiento de consulta pública, que deberá ser transparente, en los términos y condiciones que determine la ley.

Al respecto, se visitó el sitio web de la CNDH[5] y se encontró apenas una referencia cercana a nuestro tema: la acción de inconstitucionalidad 2018/81 del 24 de septiembre de 2018, contra el decreto 778 que modifica la ley 701 de reconocimiento, derechos y cultura de los pueblos y comunidades indígenas y el decreto que publica la ley 777 de Seguridad Pública, ambas del estado de Guerrero, violatorios de distintos preceptos constitucionales e instrumentos jurídicos de carácter internacional, que precisamente confirma lo expuesto hasta el momento en el presente trabajo, pues el motivo de la acción es la falta de consulta previa a dichos pueblos y comunidades en cuanto al contenido de ambas[6].

Por último, es de mencionar que, dentro de las consideraciones insertas en los transitorios existen algunas que datan del 12 de noviembre de 2002 y se mantienen en el texto vigente sobre reformas en materia educativa:

…Artículo Segundo. La autoridad educativa federal deberá, a la entrada en vigor del presente Decreto, instalar comisiones técnicas y de consulta con las demás autoridades educativas del país que resulten pertinentes, para iniciar un proceso tendiente a la unificación estructural, curricular y laboral de los tres niveles constitucionales obligatorios, en un solo nivel de educación básica integrada.

Artículo Tercero. La autoridad educativa federal deberá, a la entrada en vigor del presente Decreto, instalar comisiones técnicas y de consulta con las demás autoridades educativas del país que resulten pertinentes, para iniciar un proceso tendiente a la revisión de los planes, programas y materiales de estudio, para establecer, en el ejercicio de sus funciones constitucionales, los nuevos programas de estudio de la educación preescolar obligatoria para todo el país, así como preparar al personal docente y directivo de este nivel, de acuerdo a la nueva realidad educativa que surge de este Decreto…

Al respecto, cabe mencionar que pese a que desde el legislativo se hicieron observaciones de importancia para considerar el tema de la consulta a las comunidades indígenas –aunque desafortunadamente solo en materia de educación bilingüe– la actual “reforma a la reforma educativa”, la mantiene a nivel meramente discursivo omitiendo los métodos y procedimientos para ampliarla a otros aspectos aparte del meramente bilingüe y establecer líneas, normas, métodos y procedimientos para convertirla en actos concretos[7].

 

1. INSTRUMENTOS INTERNACIONALES

El más importante en cuanto se refiere al presente trabajo es la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los pueblos indígenas[8], que postula principios, valores fundamentales para el desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas y equiparables, cuya esencia debe de orientar tanto las normas, políticas, programas y acciones de los órganos del poder público, como la cultura y la vida social. Entre ellos hay algunos que por los límites del presente texto simplemente enunciaremos a continuación y cuyo análisis individual y de conjunto en adición a otros instrumentos internacionales vinculados, como por ejemplo el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes quedará pendiente para una ocasión posterior por exceder los alcances del presente trabajo; sin embargo, incluimos a continuación algunos de sus numerales que destacan por relacionarse con el tema tratado:

…Art. 5. Los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado.

…Art. 18. Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones.

…Art. 19. Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas y administrativas que los afecten, para obtener su consentimiento libre, previo e informado.

…Art. 24. Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo. En particular, los pueblos indígenas tienen derecho a participar activamente en la elaboración y determinación de los programas de salud, vivienda y demás programas económicos y sociales que les conciernan y, en lo posible, a administrar esos programas mediante sus propias instituciones.

…Art. 26.

1. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido.
2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otra forma tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma.
3. Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate…

…Art. 29.1. Los pueblos indígenas tienen derecho a la conservación y protección del medio ambiente y de la capacidad productiva de sus tierras o territorios y recursos. Los Estados deberán establecer y ejecutar programas de asistencia a los pueblos indígenas para asegurar esa conservación y protección, sin discriminación alguna…

…Art. 30.

1. No se desarrollarán actividades militares en las tierras o territorios de los pueblos indígenas, a menos que lo justifique una amenaza importante para el interés público pertinente o que se hayan acordado libremente con los pueblos indígenas interesados, o que éstos lo hayan solicitado.
2. Los Estados celebrarán consultas eficaces con los pueblos indígenas interesados, por los procedimientos apropiados y en particular por medio de sus instituciones representativas, antes de utilizar sus tierras o territorios para actividades militares…

…Artículo 32.

1. Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y elaborar las prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilización de sus tierras o territorios y otros recursos.
2. Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo.
3. Los Estados establecerán mecanismos eficaces para la reparación justa y equitativa por esas actividades, y se adoptarán medidas adecuadas para mitigar sus consecuencias nocivas de orden ambiental, económico, social, cultural o espiritual.

…Artículo 38. Los Estados, en consulta y cooperación con los pueblos indígenas, adoptarán las medidas apropiadas, incluidas medidas legislativas, para alcanzar los fines de la presente Declaración.

…Artículo 40. Los pueblos indígenas tienen derecho a procedimientos equitativos y justos para el arreglo de controversias con los Estados u otras partes, y a una pronta decisión sobre esas controversias, así como a una reparación efectiva de toda lesión de sus derechos individuales y colectivos. En esas decisiones se tendrán debidamente en consideración las costumbres, las tradiciones, las normas y los sistemas jurídicos de los pueblos indígenas interesados y las normas internacionales de derechos humanos…

NOTAS:

1) La consulta debería hacerse antes de aprobar cualquier proyecto que afecte sus tierras o territorios y otros recursos, en particular cuando se desarrollen de manera particular proyectos productivos relacionados con la “utilización y explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo”.

2) Es este sentido es preciso que los estados miembros creen un marco normativo para llevar a cabo las consultas en los pueblos indígenas tal como ya lo hacen regímenes constitucionales como el de Bolivia y Perú.

 

III. LEGISLACIÓN SECUNDARIA

 Dentro de la presente investigación se llevó a cabo el análisis a la legislación que se denomina Secundaria relacionada con los preceptos constitucionales e internacionales en materia de consulta indígena que se han señalado con anterioridad.

En el mismo tenor ya señalado, el tratamiento individual de estos ordenamientos rebasa los alcances de este trabajo, aunque en el cuadro siguiente se enlistan y e hacen comentarios sobre el contenido relacionado con el tema en estudio para un análisis posterior de mayor amplitud y profundidad:

 

Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos[9]	No se encontraron referencias específicas a la consulta indígena.
Ley de Nacionalidad[10]	No se encontraron referencias específicas a la consulta indígena.
Ley Federal de Consulta Popular[11]	No se encontraron referencias específicas a la consulta indígena.
Ley para el diálogo, la conciliación y la paz en Chiapas 1995[12]	No ha sido modificada en 25 años. No se encontraron referencias específicas a la consulta indígena.
Ley Federal de Responsabilidad ambiental[13]	No se encontraron referencias específicas a la consulta indígena.
Ley General para la Igualdad entre hombres y mujeres[14]	No se encontraron referencias específicas a la consulta indígena.
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión[15]	Entre las atribuciones del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFETEL) se encontraron algunos dispositivos relacionados con el tema: …Artículo. 1. …XL. Formular, de considerarlo necesario para el ejercicio de sus funciones, consultas públicas no vinculatorias (sic), en las materias de su competencia; Artículo 51. Para la emisión y modificación de reglas, lineamientos o disposiciones administrativas de carácter general, así como en cualquier caso que determine el Pleno, el Instituto (IFETEL) deberá realizar consultas públicas bajo los principios de transparencia y participación ciudadana, en los términos que determine el Pleno (del Consejo), salvo que la publicidad pudiera comprometer los efectos que se pretende resolver o prevenir en una situación de emergencia… …Párrafo 3°. El Instituto contará con un espacio dentro de su portal de Internet destinado específicamente a publicar y mantener actualizados los procesos de consultas públicas y un calendario con las consultas a realizar, conforme a los plazos y características generales que para éstos determinen los lineamientos que apruebe el Pleno. Las respuestas o propuestas que se hagan al Instituto no tendrán carácter vinculante (insiste), sin perjuicio de que el Instituto pondere las mismas en un documento que refleje los resultados de dicha consulta. Art. 67. …Párrafo 3°: Las concesiones para uso social indígena, se podrán otorgar a los pueblos y comunidades indígenas del país de conformidad con los lineamientos que emita el Instituto y tendrán como fin la promoción, desarrollo y preservación de sus lenguas, su cultura, sus conocimientos promoviendo sus tradiciones, normas internas y bajo principios que respeten la igualdad de género, permitan la integración de mujeres indígenas en la participación de los objetivos para los que se solicita la concesión y demás elementos que constituyen las culturas e identidades indígenas (deja afuera temas muy importantes insertos en la Constitución como por ejemplo el desarrollo).
Ley Federal para prevenir y eliminar la discriminación[16]	…Artículo 15 Bis. Cada uno de los poderes públicos federales y aquellas instituciones que estén bajo su regulación o competencia, están obligados a realizar las medidas de nivelación, las medidas de inclusión y las acciones afirmativas necesarias para garantizar a toda persona la igualdad real de oportunidades y el derecho a la no discriminación. …Artículo 20. Atribuciones del Consejo (Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación, CONAPRED) …LI. Emitir opiniones sobre las consultas que, relacionadas con el derecho a la no discriminación, se le formulen; …Artículo 23. La Junta de Gobierno (de la CONAPRED) estará integrada por la persona que ocupe la Presidencia del Consejo, siete representantes del Poder Ejecutivo Federal y siete de la Asamblea Consultiva del Consejo (en esta Junta no hay representación de organizaciones ni de instituciones indígenas). La representación del Poder Ejecutivo Federal se conformará con las siguientes dependencias y entidades: … (omite organismos relacionados con los pueblos y comunidades indígenas y equiparables, por ejemplo, al Instituto Nacional Indigenista, solo por mencionar uno) …Artículo 31.- La Asamblea Consultiva (del Consejo) es un órgano de opinión y asesoría de las acciones, políticas públicas, programas y proyectos que desarrolle el Consejo en Materia de Prevención y Eliminación de la Discriminación (en esta Asamblea no hay representación de organizaciones ni instituciones indígenas).
Ley de Desarrollo Rural Sustentable[17]	…Artículo 14. En el marco del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales de las dependencias y entidades que la integren, la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable propondrá al Ejecutivo Federal, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 7, 9 y 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 19 y 26 de la Ley de Planeación, el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable que comprenderá las políticas públicas orientadas a la generación y diversificación de empleo y a garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación al desarrollo nacional, dando prioridad a las zonas de alta y muy alta marginación y a las poblaciones económica y socialmente débiles. …Artículo 15. El Programa Especial Concurrente al que se refiere el artículo anterior, fomentará acciones en las siguientes materias: … …XII. Impulso a la cultura y al desarrollo de las formas específicas de organización social y capacidad productiva de los pueblos indígenas, particularmente para su integración al desarrollo rural sustentable de la Nación… …Artículo 31. Los Distritos de Desarrollo Rural coadyuvarán a la realización, entre otras, de las siguientes acciones: … …IX. Proponer al Consejo Estatal, como resultado de las consultas respectivas, los programas que éste deba conocer en su seno y se consideren necesarios para el fomento de las actividades productivas y el desarrollo rural sustentable; X. Realizar las consultas y acciones de concertación y consenso con los productores y sus organizaciones, para el cumplimiento de sus fines; … …Artículo 52. Serán materia de asistencia técnica y capacitación: … …IV. La preservación y recuperación de las prácticas y los conocimientos tradicionales vinculados al aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, su difusión, el intercambio de experiencias, la capacitación de campesino a campesino, y entre los propios productores y agentes de la sociedad rural, y las formas directas de aprovechar el conocimiento, respetando usos y costumbres, tradición y tecnologías en el caso de las comunidades indígenas (omite mencionar lo respectivo a la capacitación en el ejercicio de esos derechos y prerrogativas en la materia, tal como lo postula el instrumento internacional comentado). Artículo 56. Se apoyará a los productores y organizaciones económicas para incorporar cambios tecnológicos y de procesos tendientes a: … …V. Buscar la transformación tecnológica y la adaptación de tecnologías y procesos acordes a la cultura y los recursos naturales de los pueblos indígenas y las comunidades rurales; …Artículo 154. Los programas del Gobierno Federal, impulsarán una adecuada integración de los factores del bienestar social como son la salud, la seguridad social, la educación, la alimentación, la vivienda, la equidad de género, la atención a los jóvenes, personas de la tercera edad, grupos vulnerables, jornaleros agrícolas y migrantes, los derechos de los pueblos indígenas, la cultura y la recreación; mismos que deberán aplicarse con criterios de equidad. …Artículo 157. El Instituto Mexicano del Seguro Social formulará programas permanentes de incorporación de indígenas trabajadores agrícolas, productores temporaleros (sic) de zonas de alta marginalidad y todas aquellas familias campesinas cuya condición económica se ubique en pobreza extrema, a los cuales la Ley del Seguro Social reconoce como derechohabientes de sus servicios dentro del régimen de solidaridad social. …Artículo 175. Los ejidatarios, comuneros, pueblos indígenas, propietarios o poseedores de los predios y demás población que detente o habite las áreas naturales protegidas en cualesquiera de sus categorías, tendrán prioridad para obtener los permisos, autorizaciones y concesiones para desarrollar obras o actividades económicas en los términos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, de la Ley General de Vida Silvestre, de las normas oficiales mexicanas y demás ordenamientos aplicables. …Artículo 176. Los núcleos agrarios, los pueblos indígenas y los propietarios podrán realizar las acciones que se admitan en los términos de la presente Ley, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, Ley General de Vida Silvestre y de toda la normatividad aplicable sobre el uso, extracción, aprovechamiento y apropiación de la biodiversidad y los recursos genéticos. La Comisión Intersecretarial, con la participación del Consejo Mexicano, establecerá las medidas necesarias para garantizar la integridad del patrimonio de biodiversidad nacional, incluidos los organismos generados en condiciones naturales y bajo cultivo por los productores, así como la defensa de los derechos de propiedad intelectual de las comunidades indígenas y campesinos.
Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables[18]	…Art. 43 (últimos 3 párrafos). …En igualdad de circunstancias, tendrán preferencia las solicitudes de las comunidades indígenas. Cuando la concesión o permiso pueda afectar el hábitat de alguna comunidad indígena la autoridad deberá recabar el parecer de los representantes de dicha comunidad. Con el fin de apoyar las actividades productivas de las comunidades indígenas, la Secretaría promoverá programas que favorezcan su desarrollo sustentable. Asimismo, les dotará de estímulos, recursos y tecnologías para que incrementen sus capacidades productivas. La Secretaría establecerá los procedimientos y mecanismos necesarios, para que los títulos o documentos en los que consten las concesiones y permisos, sean traducidos a las lenguas de los concesionarios o permisionarios pertenecientes a los pueblos indígenas, o bien, para asegurar que les sea interpretado su contenido…
Ley Federal de Zonas Económicas Especiales[19]	…Artículo 18. Con la finalidad de tomar en cuenta los intereses y derechos de las comunidades y pueblos indígenas en las Zonas y su Área de Influencia, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, la Secretaría de Gobernación y la Secretaría, en forma coordinada, realizarán los procedimientos de consulta previa, libre e informada necesarios y cualquier otra actividad necesaria para su salvaguarda, con la participación que corresponda a las entidades federativas y municipios involucrados.
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información[20]	…Artículo. 13. (último párrafo): Los sujetos obligados buscarán, en todo momento, que la información generada tenga un lenguaje sencillo para cualquier persona y se procurará, en la medida de lo posible, su accesibilidad y traducción a lenguas indígenas. …Artículo. 42: (Atribuciones de los organismos garantes) … …XIII. Coordinarse con las autoridades competentes para que, en los procedimientos de acceso a la información, así como en los medios de impugnación, se contemple contar con la información necesaria en lenguas indígenas y Formatos Accesibles, para que sean sustanciados y atendidos en la misma lengua y, en su caso, se promuevan los Ajustes Razonables necesarios si se tratara de personas con discapacidad;…

 

De lo anterior se infiere que la legislación secundaria incidente en el tema de la consulta indígena es en algunos casos inexistente; en otros, paternalista, al hacer meramente concesiones sin propiciar la participación de los pueblos y comunidades originarios y equiparables en las decisiones que les afectan ya sea directa o indirectamente; y en otros más meramente declarativos, al omitir la forma en hacer efectivas las disposiciones enunciadas.

 

1. CONSULTA INDÍGENA Y PODER JUDICIAL

Como se ha mencionado al inicio del presente trabajo, el sistema constitucional vigente asume un nuevo paradigma con el que se pretende evolucionar del sistema legalista de corte paleo positivista autoritativo, a uno garantista de corte neo constitucional valorativo, misión en la que el poder judicial juega un papel fundamental, en aspectos tan relevantes como la ponderación en el equilibrio entre hechos y Derecho, o la argumentación como medio para resolver casos bajo parámetros racionales y objetivos, con los que se haga efectivo ese antiguo y aún vigente precepto de Ulpiano, sustento del principio máximo y fin último de la Justicia: dar a cada quien lo que corresponde, más aun tratándose de un tema en el que la legislación y otros instrumentos jurídicos como los tratados internacionales –tal como se ha podido constatar- es en su mayoría meramente declarativa, y en ciertos casos patrimonialista y ambigua.

Tan importante resulta la tarea jurisdiccional en el nuevo sistema, que Norberto Bobbio ha llegado a declarar el Siglo XXI como “el siglo del Poder Judicial” (Giraldo, p. 1 y ss) y que por lo mismo se requiere un nuevo perfil de juez, dotado de un blindaje de conocimientos en derechos fundamentales, organización y funcionamiento del poder público, en el contexto jurídico y jurisdiccional internacional y en las distintas materias relacionadas con su especialidad.

Sin duda, el juez debe dejar de ser meramente la “boca de la ley” para convertirse en un agente activo, de acompañamiento social, comprometido con la LEX o el sentido profundo de Justicia, y para lograrlo debe de enfrentar y ganar la lucha contra las malas prácticas y los vicios arraigados.

La eficacia procesal y de todo el sistema jurídico en su conjunto, depende de estos factores y más aún en temas como el ambiente y la administración del territorio, que padecen de una gran fragilidad procesal, factor tan necesario para garantizar efectivamente los derechos ambientales y propiciar un desarrollo social realmente sustentable, no solo en términos ecológicos, sino también económicos, políticos, sociales y culturales.

El juez del nuevo siglo debe ejercer el denominado “poder-deber de tutela” de la constitucionalidad, previsto también en el nuevo sistema. En tal sentido, debe valorar los intereses de las partes, cuidando siempre la observancia de principios fundamentales, nuevos y renovados, tales como el pro persona, el debido proceso, el interés superior del menor, el control de constitucionalidad y el de convencionalidad, la interpretación conforme, procurando siempre el justo equilibrio de los distintos intereses en juego que deben ser armonizados, como los comunitarios, los nacionales, los derivados de los compromisos internacionales adquiridos vía tratados y convenios y en su caso, aplicando de forma correcta medidas cautelares correspondientes.

De ahí que resulte imperioso ampliar las perspectivas de acción del juez: fortalecer los mecanismos probatorios para prevenir y solucionar los hechos eventualmente dañosos de las comunidades afectadas, no solo en general sino en particular; hacer que las sentencias se vuelvan realmente ejecutables; crear cuerpos periciales adecuados, capacitar en estos temas al personal judicial (administrativo, de investigación) a su cargo; contar con medios adecuados para realizar inspecciones judiciales, superando las barreras de facto además de las culturales.

En ese mismo orden de ideas, en lo tocante a consulta indígena amerita remarcar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha reiterado en diversas sentencias la necesidad de respetar el derecho fundamental de los pueblos y comunidades indígenas a ser consultados mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados, de buena fe y a través de sus representantes con la finalidad de llegar a un acuerdo cada vez que se prevean medidas legislativas que sean susceptibles de afectarles directamente[21], aunque desafortunadamente el impacto real de estas declaraciones aun siga siendo relativo.

 

CONCLUSIONES

 La Consulta indígena, especie distinta de su género: la consulta popular, es un tema sensible de nuestra constitucionalidad por diversos factores. De manera enunciativa han resaltado algunos puestos a la vista en el presente trabajo:

• Es producto de la realidad social que se hizo visible a partir del surgimiento del movimiento social zapatista en 1994, sumándose dentro del paquete de reformas a la Constitución de la República y las leyes Secundarias, y actualizada posteriormente al asumir el Estado Mexicano la integración al sistema jurídico nacional de preceptos contenidos en diversos instrumentos internacionales, entre los que sobresale la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los pueblos indígenas, del 13 de septiembre de 2007.
• Va más allá del tema meramente indigenista; es parte instrumental de un derecho que sustenta todo el andamiaje constitucional como lo es el artículo 39 de la Carta Magna en cuanto a la potestad del pueblo del Estado (la comunidad política) en el que reside la Soberanía Nacional, de decidir sobre la forma de su gobierno, además de conformar una prerrogativa (derecho-obligación) en la toma de decisiones relacionadas con la gobernanza y el desarrollo a todas las escalas en su sentido amplio, y por lo mismo se amplía como se ha podido ver a lo largo de este trabajo a otros ámbitos importantes del quehacer gubernamental.
• A pesar de tener un sólido sustento constitucional, en los hechos ha sido menospreciada y en muchos casos omitida al momento de la producción legislativa que la instrumente y de la toma de decisiones en la realización de políticas, planes, programas y acciones de del ejecutivo, situación que continúa hasta el momento. De ello ha dejado y sigue dejando constancia el poder judicial en sus resoluciones, en específico, las de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aunque vale decir que su intervención ha quedado en gran parte de los casos a nivel meramente declarativo. El tema sin duda, da para investigaciones posteriores de mayor amplitud y profundidad.

 

Como en muchos otros casos de inaplicación de lo proclamado y dispuesto en la Constitución de la República, la voluntad política, el liderazgo, la determinación de procesos claros y precisos, los medios sancionatorios por incumplimiento, entre los aspectos más relevantes, son aspectos clave para que la Consulta Indígena se convierta en actos concretos, en una forma de ver y vivir la gobernanza en un verdadero Estado Constitucional Democrático. La coyuntura nos da la oportunidad para hacerlo. Nos afecta a todos; nos incumbe a todos; nos conviene a todos.

 

BIBLIOGRAFIA

• Congreso de la Unión, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Cámara de Diputados, Leyes Federales, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm
• Giraldo, Jesael, El Juez del Siglo XXI, Democracia Siglo XXI, https://teodulolopezmelendez.wordpress.com/2011/04/01/el-juez-el-siglo-xxi/
• Grotz Florian, Dietr Nöhlen, El contexto hace la Diferencia, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2734/6.pdf
• Harvey, Neil, ¿Hay una Economía Zapatista? La Otra Campaña y Alternativas al Neoliberalismo, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO), Repositorio Institucional, Departamento de Estudios Sociopolíticos y Jurídicos, Artículos y Ponencias sin arbitraje, México, 2006, p. 10 y ss.
• ONU, Declaración sobre los Derechos de los pueblos indígenas, https://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_es.pdf
• ONU, Oficina del Comisionado para los Derechos Humanos, México, “Medios de Comunicación y Pueblos Indígenas, Abrir la comunicación para escuchar diferentes voces”, 9 de agosto de 2007, https://www.hchr.org.mx/images/doc_pub/foromediosyPI.pdf
• Ortega y Gasset, José, Meditaciones del Quijote, en el sitio Enciclopedia Católica Universal, p.9 y ss. https://mercaba.org/SANLUIS/Filosofia/autores/Contempor%C3%A1nea/Ortega%20y%20Gasset/Meditaciones%20del%20Quijote.pdf

[1] INEGI, Encuesta inter censal 2015, Red Nacional de Metadatos, http://www3.inegi.org.mx/rnm/index.php/catalog/214/datafile/F18/V1243; y específicamente: Comisión Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED), ficha temática “Pueblos y Comunidades Afromexicanos”, https://www.conapred.org.mx/userfiles/files/FichaTematicaAfrodescendientes%20(1).pdf e intervención de la Senadora Susana Harp Iturribarría en el pleno del Senado el 18 de octubre de 2018, http://www.senado.gob.mx/64/intervenciones/1149/15446.

[2] Vid “La Cultura, detonante en el desarrollo sostenible de las comunidades”, Secretaria de Cultura, México, 18 de mayo de 2017, en https://www.gob.mx/cultura/prensa/la-cultura-detonante-del-desarrollo-sostenible-de-las-comunidades.

[3] Al respecto, vale la pena analizar en su contexto “Vivienda liderada por la comunidad”, World Habitat, en https://www.world-habitat.org/es/nuestros-programas/vivienda-liderada-por-la-comunidad/, consultada el 15 de mayo de 2019.

[4] Sobre el tema ver: Tibán Guala, Lourdes “Género y sustentabilidad: nuevos conceptos para el movimiento indígena”, Polis [En línea], 9 |2004, publicado el 22 octubre 2012, consultado el 14 de mayo de 2019. URL: http://journals.openedition.org/polis/7284

[5] http://www.cndh.org.mx/search/node/consulta%20ind%C3%ADgena

[6] http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Acciones/Acc_Inc_2018_81.pdf

[7] Al respecto, ver Mendoza Zuany Rosa Guadalupe, “Educación Intercultural Bilingüe en la Reforma Educativa: marginalidad y desplazamientos”, en Martínez Bordón, Arcelia y Navarro Arredondo, Alejandro (Coordinadores), “La Reforma Educativa a Revisión: apuntes y reflexiones para la elaboración de una agenda educativa 2018 – 2024”, Senado de la República, Instituto Belisario Domínguez, p. 123 y ss, consultado en

[8] https://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_es.pdf

[9] http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/normatividad/Ley_CNDH.pdf

[10] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/53.pdf

[11] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFCPo.pdf

[12] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/177.pdf

[13] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFRA.pdf

[14] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGIMH_140618.pdf

[15] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFTR_020419.pdf

[16] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/262_210618.pdf

[17] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/235_120419.pdf

[18] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGPAS_240418.pdf

[19] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFZEE.pdf

[20] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGTAIP.pdf

[21] Al respecto, se sugiere revisar las sentencias del pleno sobre la controversia constitucional 32/2012 del 29 de mayo de 2014; y sobre las acciones de inconstitucionalidad 83/2015 19 de octubre del 2015; 31/2014 del 12 de marzo de 2016; 84/2016 del 28 de julio del 2018; y 121/2017 del 28 de junio de 2018.

 

Ciudadanía, Partidos y Gobierno: La Renovación de una Alianza.

CIUDADANIA, PARTIDOS Y GOBIERNO:

LA RENOVACION DE UNA ALIANZA

por José Ramón González Chávez

 

INTRODUCCIÓN.

 

Democracia, seguridad y desarrollo son, desde hace tiempo ya, los puntos que constituyen el eje sobre el que gira la agenda política nacional. Ahora más que nunca, cuando parece que existen condiciones adecuadas para una verdadera transición, los elementos de esta trilogía no pueden ni deben concebirse de manera aislada, deben interactuar, pues de lo contrario el resultado sería nulo o en el mejor de los casos produciría una especie de amasijo retórico desarticulado, estéril.

 

La democracia es una condición para la seguridad y el desarrollo integral del país y a la vez la garantía más firme contra la violencia y el autoritarismo; pero en aras de asentarla sobre cimientos sólidos, debe tenerse en cuenta que la cultura política de una sociedad no se cambia de la noche a la mañana, la experiencia reciente nos hace ver que es necesario trabajar constantemente, conocer de viva voz las necesidades y demandas de la gente, andar y hacer camino sobre la accidentada orografía del acontecer político y social.

 

Sobre estos cimientos, Derecho, civilidad política y compromiso integran el andamiaje a partir del cual debe realizarse la constante y permanente construcción de nuestro edificio democrático. Lo verdaderamente importante en el México actual es que todos, ciudadanos, partidos y gobernantes, independientemente de nuestra preferencia ideológica y una vez superado el momento electoral, estemos interesados y comprometidos en hacer avanzar nuestro sistema político, económico y social en un ambiente sostenible de legalidad, confianza y certidumbre.

 

Debe asumirse de una vez por todas y por todos que la contienda electoral terminó; que son tiempos de sumar; que solo con la participación de todas y todos será posible lograr que el proceso de transformación integral y verdadera que requiere desde hace tiempo nuestro país –y de cuyos efectos nadie queda excluido, independientemente de la preferencia política- se convierta en parte de nuestra vida cotidiana.

 

1. LEGALIDAD Y CONSENSO:

 

A pesar de todo, nuestro país ha tenido avances significativos que deben ser aprovechados e y fortalecidos. Debemos pasar del recurso argumentativo de estrategia electoral a un inventario de los avances y estancamientos, de lo que debe alejarse de la retórica y convertirse en hechos, si lo que realmente queremos es construir con seriedad un nuevo proyecto de nación.

 

La historia de la transformación profunda de nuestro sistema político electoral arrancó formalmente en 1973, con una mayor apertura de la oferta política y la búsqueda de la credibilidad y legitimidad de los comicios. Sin perjuicio de ello, resulta evidente que el esquema que ha determinado las instituciones políticas y los procesos electorales ha ido evolucionando del mero debate sobre los principios y procedimientos a la consecución de una renovada legitimidad electoral, pero también de la impugnación sistemática al establecimiento de mecanismos permanentes y consensuados entre partidos, gobierno y sociedad civil.

 

Hay quien ha dicho que la Democracia es como el pasto inglés: para que luzca en toda su plenitud y belleza se requiere de mucho trabajo, cuidado y perseverancia. El capítulo más reciente de la reforma electoral se tendrá que continuar escribiendo mediante un esfuerzo colectivo de constante perfeccionamiento. En efecto, al igual que sus precedentes, el proceso democrático no ha caminado solo, encuentra sus causas y sus cauces en una intensa actividad de la sociedad, las organizaciones políticas y el gobierno en sus diversas escalas, que ha llegado a conformar un profundo esquema de modificaciones sustanciales cuya permanencia y validez han quedado garantizados por el nuevo paradigma constitucional.

 

Sólo mediante este marco jurídico y el acuerdo político es posible conducir los cambios que la sociedad demanda para continuar su propia evolución. Es verdad que el disenso es un elemento inseparable de la democracia; en términos de filosofía política, es su causa eficiente; pero al mismo tiempo es innegable que un régimen democrático compele por naturaleza a vivir con base en un acuerdo general y un compromiso colectivo, al margen de los intereses particulares, sean estos de ciudadanos o de funcionarios, de grupos o de partidos. El consenso como vía para una verdadera transformación económica, política y social que se traduzca en ley y en hechos debe convertirse en una práctica cotidiana dentro de ese en apariencia contradictorio proceso permanente de transición de México hacia una democracia real.

 

A lo largo de nuestra historia, hemos podido constatar que siempre que gracias al acuerdo se suman razones y voluntades dentro del respeto a la pluralidad y a la ley, todos ganamos. Esa es la verdadera expresión de la Voluntad General, fruto característico de un esfuerzo plural, de todos a quienes nos interesa la cosa pública y el ejemplo más claro de que no hay marcha atrás, de que transitamos hacia una democracia más transparente y sólida y por lo mismo, de que vamos en la ruta hacia una verdadera cultura democrática, propia de toda sociedad abierta.

 

1. COLABORAR PARA CONSTRUIR EL NUEVO ROSTRO DEL ESTADO:

 

La actividad social se distingue por su constante y cada vez más ágil transformación. De ahí la afirmación de Hegel: “El Estado es lo que ha sido y lo que es para llegar a ser”, lo cual significa que, en tanto entidad política sintetizadora de las realidades y aspiraciones de una colectividad, no obstante su carácter inmanente, el Estado adquiere el rostro que le marca su tiempo, imponiéndole la obligación de adaptarse a los cambios que la propia sociedad y el “espíritu de los tiempos” le exigen.

 

No debe perderse de vista que la Reforma del Estado es ante todo reforma cultural. El sistema político no opera solo, forma parte de la cultura social de una nación y por su interacción con los demás elementos es ésta, modificarlo resulta una tarea por demás difícil, pero no por ello imposible. La vía, lejos de ser exógena, está en el origen mismo del problema, es decir, en la relación Estado-Partidos-Sociedad.

 

En este contexto, una reforma del Estado Mexicano debería incluir necesariamente en su agenda al menos dos conceptos fundamentales:

 

1. Modernización, sobre todo para promover y conseguir los indispensables cambios de actitud que nos permitan ir consolidando una nueva cultura política, que abra mayores y mejores canales de participación a los diversos actores y sujetos de la estructura social y que a su vez tienda a lograr una mayor capacidad de respuesta institucional, de cara a las demandas cada vez más amplias y crecientes de la población.

 

Este cambio verdadero que requerimos no puede darse mágicamente, ni por decreto, ni es cuestión –como la experiencia nos lo ha hecho ver- de “endosar” la responsabilidad mediante el voto y luego “exigir” o esperar del cielo la respuesta. Tampoco es –parafraseando a Michel Crozier- sólo “cuestión de máquinas”. El factor humano es fundamental.

 

Ponerse al día siempre ha sido necesario, pero hay que entender el cambio como medio y no como fin; me explico: no se trata de cambiar por cambiar. Por eso la modernización del Estado debe suponer primordialmente un cambio de mentalidad, una revolución de actitudes individuales y colectivas frente a todo lo que nos rodea y nos afecta, positiva o negativamente. De ahí también que sea necesaria la voluntad política conjunta de ciudadanos, partidos y gobierno para saltar esa alta y nada frágil barrera de la resistencia al cambio, que nos lleve a adquirir una mentalidad moderna, una idea renovada de lo privado, lo público y lo social.

 

2. Corresponsabilidad, No podemos predecir el futuro de México, pero lo que sí podemos hacer es construirlo. Ahora más que nunca ha quedado claro que la tarea de todos no se agota en la reforma política y mucho menos en el ejercicio del sufragio.

 

Nos encontramos en un momento propicio para contribuir todos, a la conformación de un nuevo rostro para nuestro Estado y co-laborar en la renovación equilibrada del marco en el que se desenvolverá en lo sucesivo la triple relación ciudadanos-partidos-gobierno.

 

Al político le preocupa las siguientes elecciones; al estadista, las siguientes generaciones. Independientemente de los puntos de vista, de las ideas que cada cual tenga sobre nuestro destino más o menos cercano, es indudable que ya como gobierno, el triunfador en los procesos electorales tendrá que hacer frente a problemas de diferente intensidad y urgencia que afectan a la población y que se encuentran al margen de las ideologías, lejos de la retórica pero muy cerca de la realidad cotidiana.

 

Obtener el triunfo electoral nunca ha sido suficiente, pero menos ahora que nunca. Aunque no puede soslayarse la importancia de las ideologías o más precisamente de los diferentes posicionamientos, la sociedad política necesita viabilidad institucional para llevar a cabo acciones concretas que satisfagan las demandas sociales que requieren atención inmediata, continua y permanente.

 

Por su parte, las organizaciones sociales y políticas tienen ante sus miembros la importante misión de adoptar frente a las instituciones una posición crítica, pero al mismo tiempo propositiva, que les permita su participación cercana y comprometida, en tanto que “ciudadanos-gobernantes”, en los asuntos que afectan a la comunidad, complementado con ello la acción gubernamental.

 

Como ciudadanos este este es un momento inmejorable para pensar y hacer que nuestro Estado se erija en promotor por excelencia del interés general y su gobierno que es el instrumento para convertir sus expectativas en hechos, en un moderno sistema de organización y de gestión más plural e incluyente; en una entidad política que adquiera su fuerza en la Constitucionalidad y se legitime cotidianamente en la cultura social, que es lo que al fin de cuentas nos dará vida y razón de ser como nación.

 

Sin duda, este es un buen momento también para que todos, ciudadanía, partidos y gobiernos, empecemos a pensar en la nueva definición y las nuevas fronteras que tendrán necesariamente que asumir Estado, Poder Público, Gobierno y Administración como elementos vitales de la “Res Pública”.

 

III. EL ESTADO ANTE SUS CONTRADICCIONES:

 

La creciente interdependencia de los asuntos que deben ocuparnos, obligan a partidos y gobierno a esforzarse por seguirle el paso a un cada vez más apretado tejido social, orientando sus acciones al establecimiento de estrategias horizontales de gestión sobre la base de que actualmente, la eficacia de éstos condiciona el desarrollo de aquel, en un movimiento cíclico mediante el cual los tres elementos, ciudadanos, partidos y gobiernos se retroalimentan.

 

La actual dinámica económica, política y social nos impone a quienes de una u otra forma estamos involucrados en la cosa pública, la necesidad primordial de realizar un serio y profundo ejercicio de reflexión, con el ánimo de encontrar pautas que nos ayuden a concebir la forma y los términos en los que habrá de constituirse el nuevo equilibrio entre los componentes que tradicionalmente, al menos desde su creación, han integrado al Estado de Derecho, a saber: población, territorio, poder público, orden jurídico.

 

En lo económico, los temas centrales de la reforma del Estado son el combate a la marginación y el desempleo, así como el débil crecimiento interno, problemas de carácter estructural que son un obstáculo grande y fuerte para la participación social y política de la comunidad que impide –si no es que anula- cualquier intento de avance democrático.

 

No obstante ser un fenómeno esencialmente económico, la pobreza tiene severas repercusiones en lo político, en lo social e inclusive en lo cultural. La creciente deuda exterior, la aplicación estricta de los modelos económicos impuestos desde fuera, han provocado en muchos países de América Latina la agudización de un problema igual o mayor a éstos: la deuda social, cuya atención es urgente. Las causas que provocan la pobreza, constituyen en conjunto una de las formas más aberrantes de corrupción. Por eso, el bienestar social funge como fuente de legitimidad de la acción gubernamental y es condición inseparable de la vida democrática.

 

La pobreza es un estado de necesidad que lesiona la libertad de los seres humanos y que incide negativamente en el logro de la razón de ser del Estado: el bienestar colectivo. Los pobres de México, que son los más, se ven obligados a buscar y encontrar la manera de satisfacer sus necesidades más apremiantes. La inseguridad rampante, el deterioro de la calidad de vida y de la fuerza de trabajo, el desempleo, la baja cobertura y la pobre calidad de los servicios, el escaso acceso al conocimiento y las oportunidades de este amplio sector de la población, son asuntos deberían de ser antes que cualquier otra cosa la base de las agendas de todo gobierno a todas sus escalas. A un lado de los discursos, los pobres requieren de manera primordial y con hechos, ser atendidos al menos en sus necesidades más apremiantes. Esto es un requisito incondicional para el desarrollo del país y par aun verdadero ejercicio democrático del gobierno.

 

En lo político, autoridades y partidos están obligados a realizar esfuerzos para lograr un contacto real y directo con la comunidad, conocer sus realidades, requerimientos y aspiraciones; y propiciar los necesarios cambios para el ejercicio corresponsable del gobierno. Para ello hay que impulsar más y mejores métodos, estrategias y mecanismos para modernizar todos los aspectos de la vida pública; aprovechar las experiencias y potenciales que han funcionado y proyectarlas, complementando de tal suerte la acción gubernamental con la acción política y social.

 

En lo social –reitero- las organizaciones tienen ante sus miembros la responsabilidad compartida de adoptar frente al reto que implica la reforma estatal y de gobierno, una posición crítica, pero a la vez propositiva, que permita su participación más cercana y comprometida con los asuntos que afectan a su comunidad, sumándose a las tareas de gestión política y social del gobierno y partidos.

 

Al proceso de modernización económica, política y social del Estado debe unirse forzosamente la reforma de la administración, elemento de la acción gubernamental de vital relevancia por ser el que tiene un contacto más directo y por lo tanto, más sensible, más “de carne y hueso” con la ciudadanía.

 

La administración pública se enfrenta a grandes desafíos; su mayor reto es resolver la que tal vez sea su más profunda contradicción: por una parte, el creciente aumento de la demanda social para intervenir, que exige satisfacer la necesidad de cada vez mayores y mejores servicios de toda índole; y por otra, la presencia de una fuerte presión interna y externa que lo obliga a intervenir cada vez menos.

 

La administración pública mexicana tiene que darse a la difícil pero impostergable tarea de adecuarse a las exigencias, requerimientos y expectativas de la comunidad al servicio de la cual se encuentra. En este aspecto, la mejora regulatoria; la modernización de sistemas, métodos y procedimientos administrativos; la simplificación de trámites; el uso de nuevas herramientas y tecnologías para una mejor organización; la creación y mantenimiento de sistemas de información consistentes, que permitan un acceso más sencillo a todos los sectores sociales; la transparencia en la gestión, la rendición de cuentas y una fiscalización eficiente; la descentralización; la co-gestión, son sólo algunos de los tópicos que deben ser atendidos por las administraciones públicas en los diferentes ámbitos de gobierno.

 

1. LOS RETOS:

 

A manera de conclusión, podemos decir que del análisis más detallado de los matices del complejo e imparable proceso de transformación que estamos viviendo, es claro que la ciudadanía, los partidos y el gobierno tienen que realizar esfuerzos por obtener acuerdos conjuntos, fundados en un piso firme de legalidad, legitimidad y confianza:

 

• Para el gobierno, el desafío se cifra en encontrar los mecanismos adecuados para armonizar las altas expectativas, los intereses y aspiraciones sociales dentro de amplios parámetros de tolerancia, inclusión y participación, con el objeto de instrumentar una transformación del Estado que dé a la ciudadanía la confianza y la credibilidad necesarias para que pueda llegarse a un verdadero cambio, ese cambio sin colores políticos, alejado de la retórica y cercano a la realidad, ese que todos queremos y esperamos.

 

• Para los partidos, el trabajo no es fácil: se tendrán que seguir limando muchos y muy delicados puntos de discusión; hacer a un lado posiciones maniqueas u obsesiones políticas que sólo han servido para obstaculizar el tránsito hacia una nueva forma de hacer y entender la política; asumir que en esta dinámica de transición, las ideas no tienen dueños ni castillos dogmáticos que las contengan; que no es posible que alguna persona u organización reclame para sí la total paternidad de un solo proyecto; que en el ámbito legislativo, o mejor dicho, de los legislativos, se requiere más que de una razón de partido, de una razón de partidos, para conseguir con éxito una reforma política de fondo, que permita localizar puntos de coincidencia imprescindibles para delinear los nuevos “acuerdos en lo fundamental” que son la materia prima para conformar entre todos un renovado proyecto de nación.

 

• Para los ciudadanos, las condiciones actuales son propicias para crear la conciencia colectiva en el sentido de que el compromiso con y por la democracia está lejos, muy lejos, de agotarse con el sufragio. Los avances logrados hasta el momento han propiciado sin duda mayor confianza y certidumbre en los procesos e instituciones electorales, dándoles al mismo tiempo mayor legitimidad. Por ello, continuar el trabajo para avanzar a una verdadera Politeia (aquello en lo que estemos de acuerdo, independientemente de nuestra apreciación o preferencia personal) es una de las más grandes tareas y de los más grandes retos a los que los mexicanos tendremos que seguir haciendo frente en los tiempos por venir. Al fin de cuentas, ¿no es eso el quehacer político?

 

Los grandes retos para construir el nuevo proyecto de nación que requerimos, solo podrán enfrentarse mediante el consenso y la participación conjunta de gobierno, partidos y ciudadanía. Los logros alcanzados nos obligan continuar y fortalecer principios, normas y prácticas para transitar hacia el nuevo proyecto democrático que todos esperamos. Al futuro, lo importante es encontrar la clave para mantenerlos permanentemente vigentes y vivientes, convertirlos en una forma de ver y vivir la realidad cotidiana y ganarnos de tal manera la oportunidad de contar con un mejor esquema de convivencia política y social. Así, todos saldremos ganando.

 

Las Policias Comunitarias en Guerrero: Algunas Reflexiones.

LA POLICIA COMUNITARIA EN GUERRERO: 

Algunas Reflexiones Jurídicas, Políticas, Sociales

Por José Ramón González Chávez

Para acercarse y entender el tema, hay que mantener un enfoque autocrítico: Un informe reciente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) señala que 71.9 % de los guerrerenses viven en condiciones inferiores a la línea del bienestar; en los 46 de los 81 municipios de la Entidad 68 % de la población se encuentra por debajo de esa línea y sin considerar Acapulco, llega a 75.6 % (la media nacional es de 51.6%).

De los indicadores establecidos por INEGI, Guerrero se ubica entre los lugares más bajos en desarrollo y más altos en inseguridad.

Encuesta Nacional sobre Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (oct. 2014)

Fuente: INEGI. Octubre 2013

Ya en 2013, antes de los lamentables hechos de Iguala, Guerrero ocupaba el primer lugar como la entidad con más violencia (Índice de Violencia por Entidad Federativa, Sistema Nacional de Seguridad Pública, milenio 23/10/2014), encabezando las listas de incidencia en delitos como Homicidio doloso, lesiones dolosas, robo con violencia, extorsión, secuestro.

La solución que encontró el gobernador sustituto Aguirre, después de declarar la incapacidad gubernamental para afrontar la problemática en la materia, fue la autorización para crear las corporaciones de policía comunitaria.

La Policía comunitaria es una creación de las comunidades rurales en Latinoamérica. En México se sostiene socialmente sobre la premisa de la falta de capacidad de las autoridades locales o nacionales para afrontar la criminalidad en las zonas alejadas de los núcleos urbanos. En fechas recientes, algunas de estas organizaciones han tomado la decisión de reivindicar también derechos de carácter ecológico.

Por lo general sus elementos son voluntarios, sus cargos honoríficos, no remunerados; pero por otra parte, carecen de conocimientos operativos, tácticos y de derechos humanos, menos aún referentes al nuevo sistema constitucional.

En México y en el estado de Guerrero a esta premisa se le han añadido otros factores como la falta de presencia institucional de las autoridades de los tres órdenes de gobierno en las comunidades más afectadas: las severas deficiencias en los sistemas de seguridad preventiva, procuración e impartición de justicia, penitenciario y de reinserción social; la insuficiencia de recursos, la corrupción y la falta de capacitación en todos los organismos involucrados y a todos los niveles, por mencionar los más relevantes

En México, los estados donde han proliferado de manera más evidente son Michoacán y Guerrero, entidades con semejanzas en cuanto a sus entornos sociales, políticos, económicos y delictivos.

Surgimiento

En cuanto a las causas del surgimiento de estos cuerpos policiales en el estado de Guerrero, además de la inseguridad hay otros elementos también relevantes que deben considerarse como las severas carencias materiales, educativas y culturales, deficiencias en los sistemas de procuración e impartición de justicia, la corrupción y la insuficiencia de recursos para los municipios y localidades en rubros relacionados con la prevención y atención en seguridad.

La Policía Comunitaria es un sistema indígena basado en la iniciativa y aportación colectiva, el cual busca la seguridad pública y opera en materia de prevención, persecución y sanción de infracciones y delitos del fuero común (robo, violación, asesinato, abigeato, etcétera). La cual busca nuevas formas de reinserción del delincuente y del menor infractor.

La inseguridad pública y la falta de respuesta efectiva de las autoridades, fueron los principales factores que incubaron el Sistema de Policía Comunitaria. Si bien, los conflictos “tradicionales” en la región están conformados por riñas menores, violencia intrafamiliar, adulterio, abigeato, venganzas, asesinatos y pleitos por tierras, estos son generalmente problemas intracomunitarios, que son resueltos mediante mecanismos de las mismas autoridades.

En la década de los 80’s e inicio de los 90’s, a estos problemas se agregó un fenómeno de violencia armada y asaltos en los caminos de la Montaña y la Costa Chica. Las organizaciones y sociedades de producción, principalmente cafetaleras también fueron afectadas por la inseguridad en el traslado de sus productos y recursos económicos.

Cuando la seguridad pública es superada por condiciones sociales, crimen organizado, narcotráfico, y las acciones de la policía no son suficientes, podemos decir que hay una crisis de violencia social que impacta las estructuras de seguridad, he ahí la recurrencia a otras medidas de virtud de demandar a las dependencias de seguridad y justicia su intervención, o en el caso de los pueblos de la Costa Chica y Montaña asumir en sus propias manos nuevas modalidades de seguridad  como un intento de erradicar la delincuencia.

La ineficiencia y corrupción del sistema de seguridad pública en el estado fue uno de los principales factores para que entre 1993 y 1994, 40 comunidades mixtecas, tlapanecas, nahuas y mestizas e tres municipios de la Costa-Montaña, es decir los principales afectados por la inseguridad y constante violación de sus derechos fundamentales, apoyados por organizaciones sociales y la iglesia local, empezaron a reunirse para discutir y denunciar en asambleas los delitos padecidos. En estas asambleas participaron las organizaciones sociales y productivas de la región, pues además de la violencia como detonante para creación de la Policía Comunitaria, también lo fue la tradición organizativa para la región.

Las primeras comunidades en crear grupos de policías comunitarios fueron: Horcasitas (mestiza) y Cuanacaxtitlan (mixteca) ambas del municipio de San Luis Acatlán.

En 1995 se realizaron tres asambleas y en la tercera celebrada el 15 de octubre, se decidió crear la Policía Comunitaria, en principio integrada por voluntarios sin sueldo de las mismas comunidades, cuya función era recorrer los caminos y en caso necesario, detener a los delincuentes para remitirlos a las autoridades. Se crea el Sistema de Justicia Comunitario en el que se aplicaran sanciones y se administrara justicia. En el año de 1998, en la comunidad del Potrerillo Cuapinole, Municipio de San Luis Acatlán, se crea un órgano encargado de aplicar y administrar justicia comunitaria (con base en los usos y costumbres), dando nacimiento a la “Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias” (CRAC) de la Costa Chica- Montaña de Guerrero.

Marco Jurídico Aplicable:

1. A) Instrumentos Internacionales:
2. Declaración de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas.

• Artículo 4: Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho de libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de los medios para financiar sus funciones autónomas.
• Artículo 5: Los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado.
• Artículo 18. Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones.
• Artículo 20

1. Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y desarrollar sus sistemas o instituciones políticos, económicos y sociales, a disfrutar de forma segura de sus propios medios de subsistencia y desarrollo, y a dedicarse libremente a todas sus actividades económicas tradicionales y de otro tipo

• Artículo 33:

1. 1. Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar su propia identidad o pertenencia conforme a sus costumbres y tradiciones. Ello no menoscaba el derecho de las personas indígenas a obtener la ciudadanía de los Estados en que viven.
2. Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar las estructuras y a elegir la composición de sus instituciones de conformidad con sus propios procedimientos.

• Artículo 34: Los pueblos indígenas tienen derecho a promover, desarrollar y mantener sus estructuras institucionales y sus propias costumbres, espiritualidad, tradiciones, procedimientos, prácticas y, cuando existan, costumbres o sistemas jurídicos, de conformidad con las normas internacionales de derechos humanos.
• Artículo 35: Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar las responsabilidades de los individuos con sus comunidades.

Estos lineamientos hablan en términos muy generales sobre los usos y costumbres indígenas en el ámbito del sistema jurídico de los estados miembros; no hacen referencia al tema de la seguridad ni a los usos y prácticas que adoptan las comunidades que se van adhiriendo a las organizaciones.

La responsabilidad a la que se refiere es de carácter civil, esto es del individuo hacia su comunidad, no se refiere a responsabilidades administrativas ni menos penales.

2. Convenio 169 de la OIT). El convenio n° 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) se refiere a la organización de las comunidades indígenas y tribales para asuntos de carácter laboral y de desarrollo, con el sentido de reivindicación de derechos colectivos originarios “arrebatados” por el Estado, argumento que es muy difícil aplicar de forma coherente, por ejemplo, en áreas urbanas como la capital del estado y en comunidades de reciente creación o establecimiento.

• Artículo 8:
• Al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario. Dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias.
• Artículo 9:
• En la medida en que ello sea compatible con el sistema jurídico nacional y con los derechos humanos internacionalmente reconocidos, deberán respetarse los métodos a los que los pueblos interesados recurren tradicionalmente para la represión de los delitos cometidos por sus miembros.

El primer artículo se refiere a la consideración sus costumbres y derecho consuetudinario. Al respecto cabe mencionar que la propia carta magna federal señala que ninguna costumbre puede estar por encima de la Constitución.

En cuanto al segundo de los artículos citados es importante señalar que en otros idiomas como el inglés (en el que fue redactado originalmente el convenio) la palabra crime se usa para referirse no exclusivamente a los delitos, sino también a las faltas administrativas. Sería muy conveniente conocer el criterio de interpretación de la OIT de este apartado y no perder de vista que esta organización emite lineamientos y normas en materia laboral, no así de seguridad pública.

Cabe mencionar también que otras organizaciones invocan también de los artículos 1° al 7° e incluso, la totalidad del convenio.

En todo caso, valdría hacer una investigación jurídica formal sobre los instrumentos internacionales vinculantes en la materia.

B) Ordenamientos Nacionales

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• Artículo 2°: Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:

…

• Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los jueces o tribunales correspondientes.
• Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados.

…

En la redacción de este artículo el constituyente procuró dejar a salvo con claridad los principios de supremacía constitucional y de respeto universal a los derechos humanos como condición previa para la aplicación de los usos y costumbres de las comunidades indígenas.

Algunas organizaciones también invocan los artículos 1° (Observancia general de los Derechos Humanos), 3° (Educación indígena) y 39 (Soberanía nacional). Curiosamente en ningún documento disponible se menciona el artículo 4° que es el que precisamente establece el régimen constitucional indígena.

Como en el caso anterior, es conveniente hacer un análisis jurídico minucioso para determinar las disposiciones de la constitución, las leyes secundarias, jurisprudencia, doctrina y otras fuentes e instrumentos jurídicos relativos y aplicables al tema de la seguridad pública en comunidades indígenas y en específico a la policía comunitaria.

C) Ordenamientos Locales.

Ley Número 701 De Reconocimiento, Derechos y Cultura de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Guerrero.

Es en esta ley, elaborada y publicada por el gobernador Ángel Aguirre, en donde encuentra realmente la policía comunitaria en el estado su fundamento legal directo.

• Artículo 2. Es objeto de esta Ley el reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas del Estado de Guerrero y de las personas que los integran; garantizarles el ejercicio de sus formas específicas de organización comunitaria, de gobierno y administración de justicia; el respeto, uso y desarrollo de sus culturas, cosmovisión, conocimientos, lenguas, usos, tradiciones, costumbres, medicina tradicional y recursos; así como el establecimiento de las obligaciones de la administración pública estatal y municipal del gobierno del estado y de los ayuntamientos para elevar la calidad de vida de los pueblos y comunidades indígenas, promoviendo su desarrollo a través de partidas específicas en los presupuestos de egresos respectivos.

Este artículo da fundamento a nivel de la legislación local, para el establecimiento de las policías comunitarias, su forma de organización y financiamiento a través de recursos del estado.

• Artículo 6. Para efectos de esta ley se entiende por:
• Autonomía. A la expresión de la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas como parte integral del Estado de Guerrero, en concordancia con el orden jurídico vigente, para adoptar por si mismos decisiones e instituir prácticas propias relacionadas con su cosmovisión, territorio indígena, tierra, recursos naturales, organización sociopolítica, administración de justicia, educación, lenguaje, salud, medicina y cultura.

En este dispositivo al otorgar autonomía en materia de “administración de justicia”, faculta a las comunidades indígenas a erigirse también como órgano jurisdiccional, distinto a la realizada por las instancias judiciales, incluyendo por supuesto las derivadas de la implantación del nuevo sistema de justicia penal.

• Autoridades Indígenas. Aquellas que los pueblos y comunidades indígenas reconocen de conformidad con sus sistemas normativos internos, derivado de sus usos y costumbres.
• Sistemas normativos. Al conjunto de normas jurídicas orales y escritas de carácter consuetudinario, que los pueblos y comunidades indígenas reconocen como válidas y utilizan para regular sus actos públicos, organización, actividades y sus autoridades aplican para la resolución de sus conflictos.

Al respecto, se presenta un problema delicado en cuanto a la subjetividad en la determinación de estas normas que pueden ser coyunturales y por lo tanto carecer de carácter consuetudinario. Hasta el momento no existe un registro de esos usos y prácticas que para ser consideradas formalmente derecho consuetudinario deben tener a la vez continuidad en el tiempo y en su aplicación (inveterada consuetudo) y el reconocimiento general de la validez de sus contenidos (opinio iuris seu necesitatis).

• Libre determinación. El derecho de los pueblos y comunidades indígenas para autogobernarse, tener su propia identidad como pueblo y decidir sobre su vida presente y futura.
• Artículo 7. Al aplicar las disposiciones del presente ordenamiento y especialmente las relativas al ejercicio de la autonomía de los pueblos y las comunidades indígenas:
• Los Poderes Ejecutivo y Judicial, así como los Ayuntamientos deberán:
  • Reconocer, proteger y respetar los sistemas normativos internos, los valores culturales, religiosos y espirituales propios de dichos pueblos y deberá considerarse la índole de los problemas que se les plantean tanto colectiva como individualmente;
  • Reconocer los sistemas normativos internos en el marco jurídico general en correspondencia con los principios generales del derecho, el respeto a las garantías individuales y a los derechos humanos.

En este aspecto, reiterativo en los dos apartados que se citan, debió haberse asentado al principio de la redacción del artículo, añadiendo el respeto a la Constitución Federal y la estatal.

• Artículo 8. Las comunidades indígenas del Estado de Guerrero tendrán personalidad jurídica para ejercer los derechos establecidos en la presente Ley.
• Artículo 12. Esta Ley reconoce y protege a las autoridades tradicionales de las comunidades indígenas, nombradas por sus integrantes de acuerdo a sus propias costumbres, garantizando la participación efectiva y equitativa de las mujeres y de los jóvenes mayores de dieciocho años, en un marco que respete la soberanía del Estado y la autonomía de sus municipios.

Estos artículos relacionados estrechamente, fueron redactados de manera laxa, pues solo proclaman la personalidad jurídica de las comunidades y la legalidad de los actos de sus autoridades, omitiendo precisar la forma de ejercicio en ambos casos ni las obligaciones correlativas a los derechos que establece.

CAPITULO I. DE LA AUTONOMÍA

• Artículo 26. Esta Ley reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas del Estado a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía, para:
• Aplicar sus sistemas normativos internos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de la Constitución del Estado, respetando las garantías individuales, los derechos humanos, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres;

…

• Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno.

Igual que en el caso del artículo 7°, la sujeción a la Constitución y por ende a los derechos fundamentales y sus garantías debió haberse incluido al principio de la redacción del artículo, pues de la misma forma deja suelto o sujeto a interpretaciones el concepto de libre determinación, correlativo por cierto al principio de autolimitación.

TÍTULO TERCERO: DE LA JUSTICIA INDÍGENA

CAPÍTULO I. DE LOS SISTEMAS NORMATIVOS

• Artículo 35. El Estado de Guerrero reconoce la existencia y la validez de sistemas normativos internos de los pueblos y comunidades indígenas con características propias y específicas en cada uno, basados en sus usos, costumbres y tradiciones ancestrales, que se han transmitido por generaciones, enriqueciéndose y adaptándose con el paso del tiempo, los cuales son aplicables en el ámbito de las relaciones familiares, de la vida civil, de la vida comunitaria y, en general, para la prevención y solución de conflictos al interior de cada comunidad. En el Estado, dichos sistemas se consideran actualmente vigentes y en uso y tienen como objeto, además de las ya mencionadas, abatir la delincuencia, erradicar la impunidad y rehabilitar y reintegrar social de los trasgresores, en el marco del respeto a los derechos humanos, las garantías individuales y los derechos de terceros, que marca el derecho punitivo vigente.

Este apartado faculta a las comunidades indígenas a contar con su propio sistema de seguridad pública, de procuración y administración de justicia, por lo que junto con la atribución legislativa de emitir sus propias normas jurídicas, también le otros facultades ejecutivas y judiciales.

• Artículo 36. Para efectos de esta Ley se entiende por justicia indígena, el sistema conforme al cual se presentan, tramitan y resuelven las controversias jurídicas que se suscitan entre los miembros de las comunidades indígenas, o entre éstos y terceros que no sean indígenas; así como las formas y procedimientos que garantizan a las comunidades indígenas y a sus integrantes, el pleno acceso a la jurisdicción común de acuerdo con las bases establecidas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y la particular del Estado.

El procedimiento jurisdiccional para la aplicación de la justicia indígena, será el que cada comunidad estime procedente de acuerdo con sus usos, tradiciones y costumbres; con los límites que el estado de derecho vigente impone a la autoridad, a fin de que se garantice a los justiciables el respeto a sus garantías individuales y derechos humanos, en los términos que prevengan las leyes de la materia.

• Artículo 37. El Estado de Guerrero reconoce la existencia del sistema de justicia indígena de la Costa- Montaña y al Consejo Regional de Autoridades Comunitarias para todos los efectos legales a que haya lugar. Las leyes correspondientes fijaran las características de la vinculación del Consejo con el Poder Judicial del Estado y de su participación en el sistema estatal de seguridad pública, respetando la integralidad y las modalidades de las funciones que en cuanto a seguridad pública, procuración, impartición y administración de justicia se ejercen por el Consejo.

Conforme a lo previsto en Ley 281 de Seguridad Pública del Estado de Guerrero y al orden de supletoriedad y objeto de la seguridad pública en ella establecidos, esta Ley confirma el reconocimiento de la Policía Comunitaria, respetando su carácter de cuerpo de seguridad pública auxiliar del Consejo Regional de Autoridades Comunitarias. Consecuentemente, los órganos del poder público y los particulares, respetarán sus actuaciones en el ejercicio de sus funciones como actos de autoridad.

• Artículo 38. Las decisiones tomadas por las autoridades de los pueblos y comunidades indígenas, con base en sus sistemas normativos internos, dentro de sus ámbitos jurisdiccionales, deberán ser respetadas por las autoridades estatales respectivas.

En el mismo sentido que en el comentario anterior, estos dos artículos dan fundamento legal local a la actuación de la policía comunitaria y las atribuciones legislativas ejecutivas y judiciales en la materia.

Tipos y Operación:

En la sociedad, los medios e incluso en el discurso político, influenciado el menos en su origen por el discurso del EZLN, suele considerarse erróneamente a la Policía comunitaria como similar a los grupos de autodefensa y otros tipos de organizaciones:

Grupos	Modo y Ámbito de Operatividad
Policía Estatal y/o Fuerza Estatal.	Cuerpo de seguridad del Estado, operativamente tiene presencia en todo el Estado de Guerrero; depende dela Secretaría de Seguridad Pública del Estado; está Uniformada y usa armamento autorizado, Su misión principal se centra en la prevención de delitos. (Actúa dentro del marco legal)
Policía Ministerial	Cuerpo de Seguridad que está bajo las órdenes de la Fiscalía Estatal. Su función principal es investiga delitos y ejecutar órdenes ministeriales y judiciales. (Actúa dentro del marco legal).
Policía Municipal	Cuerpo de Seguridad correspondiente a los ayuntamientos estatales; está Uniformado y usa armamento autorizado. En algunos municipios (Tierra Caliente) se encuentra bajo el mando de la Policía Federal y en otros de la Fuerza Estatal y/o Municipal. Su función es primordialmente preventiva. (Actúa dentro del marco legal)
Policía Rural	Fue creado durante la gestión de Ángel Aguirre Rivero, con base en la Ley 281 de Seguridad Pública del Estado, mediante Decreto número 292 de fecha 6 de diciembre de 2013, res reconocida como Órgano Operativo de Seguridad Pública del Estado. Cuenta con Reglamento Interno publicado en el periódico oficial del Gobierno del Estado el 7 de febrero de 2014, que precisa su actuación como Órgano Operativo Auxiliar de Seguridad Pública Estatal.   Actualmente conocida como Policía Estatal, está uniformada y debe hacer uso de armamento autorizado. Tiene actividad en la Sierra de Guerrero. Un destacamento de este grupo está en Chichihualco para convencer a las autoridades municipales a regularizar sus cuerpos de seguridad.   (Actúa dentro del marco legal)
Policía Comunitaria	Inicialmente conocida como la policía de las comunidades, Responden a las estructuras de los pueblos indígenas; sus integrantes son nombrados por las asambleas comunales para brindar un servicio a los pueblos.   Organizada sobre la base de que se trata de un grupo de personas que buscan defenderse de la inseguridad ante la incapacidad de las autoridades de prestar el servicio.   Tiene a cargo funciones de policía preventiva, procuración de justicia, órgano jurisdiccional, institución moral.   Dice sustentar sus acciones en la ley 701 (aplicación de usos y costumbres indígenas) y el Convenio 169 de la OIT, con proyecto de seguridad indígena.   Principal Organización: CRAC-PC (Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias).   Opera en Costa chica, Montaña y Región Centro.   Tiene Casas de Justicia en: ·         Espino Blanco, (Malinaltepec). ·         San Luis Acatlán. ·         Zitlaltepec (Metlatonoc) ·         El paraíso (Ayutla de los Libres) ·         Cochoapa (Ometepec)   Líderes: Nicasio Castro Agustín, Eliseo Villar Castillo, Abad García, Pablo Guzmán, entre otros.   Actúan al margen de la Ley.
Policía Ciudadana   Frente Ciudadano   Policía Ciudadana y popular.	Grupo de personas que buscan defenderse de la inseguridad causada por la delincuencia organizada y común, aunque algunos también dicen proteger a sus pueblos de intervenciones oficiales o de proyectos empresariales.   Opera en Huamuxtitlán   En Olinalá se ha vinculado con la CRAC-PC.   Principales Organizaciones:   1. Unión de Pueblos y Organizaciones del Estado de Guerrero (Sistema de Seguridad y Justicia Ciudadana). UPOEG   Se instituye el 9 de enero de 2011.   Líder: Bruno Placido Valerio.   Opera en: ·         Marquelia ·         Cruz Grande ·         Ayutla ·         Tecoanapa ·         San Marcos ·         Tierra Colorada ·         Ocotito (Chilpancingo) ·         Xaltianguis (Acapulco). ·         En general, Costa Chica. ·         Petaquillas (Chilpancingo) ·         Mochitlán ·         Quechultenango   2. Frente Unido por la seguridad y el desarrollo del Estado de Guerrero. FUSDEG.   Opera al margen de la Ley.
Autodefensas.	Son grupos de ciudadanos armados que buscan defenderse de las agresiones de la delincuencia organizada y los abusos policiacos. Sus integrantes no son nombrados por sus pueblos y por lo mismo, no les rinden cuenta de sus acciones.   Opera al margen de la Ley.   Movimiento “Adrián Castrejón”. Opera en Apaxtla.

Organizaciones más importantes:

El 28 de junio de 1995 se presentó el hecho lamentable denominado después como la masacre de Aguas Blancas, que produjo la renuncia del gobernador Rubén Figueroa Alcocer, siendo sustituido por Angel Aguirre Rivero. Una gran ola delictiva generada por la delincuencia organizada provocó que carreteras, caminos, veredas e  incluso las mismas  comunidades fueran víctimas de innumerables robos, asaltos, violaciones sexuales y asesinatos. Surge el EPR. Todas las autoridades fueron completamente rebasadas por la delincuencia, principalmente por complicidades con los delincuentes, omisiones, negligencias o, en el mejor de los casos, incapacidad y firmeza de decisión para combatirla.

El 28 de junio de 1995 la matanza de Aguas Blancas, generó una gran ola delictiva producida principalmente por el crimen organizado. Las mismas comunidades, y los usuarios de carreteras y caminos, fueron víctimas de innumerables robos, asaltos, delitos sexuales y asesinatos (en ese momento surge también el EPR). Las autoridades fueron completamente rebasadas por la delincuencia, no solo por los actos cometidos, sino además por complicidades de funcionarios con los delincuentes, omisiones, negligencias, sin contar la incapacidad y firmeza de decisión para enfrentarla.

En esta coyuntura, el 15 de octubre de 1995 nace en Santa Cruz del Rincón lo que sería la primera policía comunitaria. Impulsada por promotores como el cura de Tlapa, Mario Campos, logró conjuntar a representantes de 32 comunidades de la Montaña-Costa a lo que se sumaron las comunidades de Horcasitas (mestiza) y Cuanacaxtitlan (mixteca) ambas del municipio de San Luis Acatlán. Comenzaron haciendo recorridos y en su caso detenían a los delincuentes que iban detectando, poniéndolos a disposición del Ministerio Público que en la mayoría de los casos, los liberaba de inmediato, razón por la que en 1998 se creó el primer sistema de justicia comunitario en el potrerillo Cuapinole, también en San Luis Acatlán y con él la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias, CRAC.

Ante varias divisiones por conflictos internos, esta organización posteriormente se autodenominaría “CRAC-PC (Policía Comunitaria), que a su vez se separaría en el grupo que dirige Cirino Plácido Valerio autodenominada “fundadores” y por otro la que dirigía Eliseo Castillo Villar y, actualmente lidera Abad García.

Entre sus líderes se encuentran Gonzalo Molina González, Arturo Mario Campos, Crino Plácido Valerio, Felicitas Martínez Solano, Jesús Reyes Bonifacio, Abad García, Pablo Guzmán entre otros.

Se estima que la CRAC-PC cuenta actualmente con cerca de mil trescientos elementos dentro de los territorios bajo su influencia, aunque este número es variable, ya que puede incrementarse en lo que denominan casos especiales.

2. CRAC “Fundadores”.

Como resultado de las diferencias entre líderes, la organización original de la CRAC se fragmentó, dando creación a otros grupos.

Una de las fracciones era liderada por Eliseo Villar Castillo, quien ha sido considerado por la Comisión Estatal de Derechos Humanos (CODEHUM) como luchador social. Sin embargo, a mediados de este año fue encarcelado en el penal de máxima seguridad de Perote, Veracruz y denunciado por los propios integrantes de la organización, quienes lo consideran un criminal, deslindándose de él. Según representantes de la organización como Ignacio Navarro Mosso, Armando Zavala Felipe, Jesús Carranza Rojas, Braulio Pimentel, argumentan que Eliseo Villar cometió infinidad de delitos (se le acusa de cerca de 40) y excesos, siendo apoyado desde su creación por el entonces Gobernador Aguirre Rivero.

Esta organización actualmente tiene su domicilio y centro de operaciones en la cabecera Municipal de San Luis Acatlán y es dirigida por Abad García, Pablo Guzmán, Felicitas Martínez Solano entre otros.

La otra fracción autodenominada “fundadores” tiene su centro de control en Santa Cruz del Rincón, está dirigida principalmente por Cirino Plácido Valerio, Jesús Reyes Bonifacio y otros.

3. Unión de Pueblos y Organizaciones del Estado de Guerrero (UPOEG).

Surgió en 2012. Su antecedente organizativo está en la lucha de las comunidades por abusos en los altos cobros de las tarifas eléctricas. Se describe como una organización que surge en respuesta a los altos niveles de marginación y pobreza y para reivindicar el diálogo como la vía que incida en los procesos de gestión tendientes al desarrollo de sus zonas de influencia. Tiene como propósito promover el desarrollo comunitario y fortalecer su sistema de seguridad, defender la cultura y preservar los recursos naturales.

Es comandada por Bruno Plácido Valerio, quien ha sido beneficiario de medidas cautelares, que le han permitido contar entre otros privilegios, con transporte blindado y un grupo de policías estatales y armamento para su resguardo.

Opera en 21 municipios con cerca de 3,500 elementos, número que podría llegar a duplicarse en condiciones de lo que ellos denominan necesidad operativa.

4. Frente Unido para la Seguridad y el Desarrollo del Estado de Guerrero (FUSDEG)

Surgido recientemente como una separación de la UPOEG. A pesar de tener poco tiempo de creada, ya se han hecho públicas sus diferencias internas. Su zona de influencia abarca desde el municipio de Acapulco hasta Chilpancingo. El control de este corredor ha generado roces y enfrentamientos que han llegado a desembocar en homicidios entre bandos.

Varios de sus líderes han sido asesinados. Cuenta aproximadamente con 1,100 elementos activos (número variable) y ejerce su influencia en 5 municipios que integran dicho corredor.

Existe presencia de corporaciones de policía comunitaria en 46 de los 81 municipios del estado, la mayor parte de ellos ubicados en la costa, un corredor de la montaña hasta colindar con el estado de México y en los límites con el estado de Oaxaca.

Tanto su influencia y permanencia como su estado de fuerza no son uniformes, dadas las divisiones internas y la carencia hasta la fecha de un reglamento marco que ordene entre otros temas, el registro de efectivos, armamento, equipo y demás recursos.

Una amenaza importante para la paz social radica justamente en las diferencias entre los grupos de Policía Comunitaria; por diferencias de prioridades e intereses, que en muchos casos se reflejan en enfrentamientos armados en los que de manera sorprendente no es posible determinar el número de muertos y heridos (vgr. San Juan del Reparo, 30 de marzo de 2015; Xolapa, 6 de junio de 2015, Chilpancingo, 16 de julio de 2015).

Recientemente, se ha llegado a la firma de convenios de coordinación y colaboración entre la CRAC-PC y la UPOEG-SSJC con objeto de evitar enfrentamientos, aunque sus alcances en términos formales y materiales son muy limitados.

Presencia de las Policías Comunitarias en la entidad:

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos elaboró un mapa a partir de un estudio desarrollado en los municipios con presencia de policías comunitarias o ciudadanas. Como se desprende del siguiente gráfico, existe presencia de cuerpos de policía comunitaria en 46 de los 81 municipios del estado, distribuidos principalmente a lo largo de la costa, en un corredor en la montaña hasta la frontera con el estado de México y en los límites con el estado de Oaxaca.

Su influencia, permanencia y estado de fuerza no son uniformes, dadas las divisiones internas y la carencia hasta la fecha de un reglamento que ordene entre otros temas, el registro de efectivos, armamento, equipo y demás recursos; depende de las circunstancias, pudiendo variar tanto el número de integrantes como su influencia territorial.

CORPORACIONES	Municipios donde tienen presencia	Número estimado de elementos
Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias (CRAC)	15	1,300
Unión de Pueblos Organizados del Estado de Guerrero (UPOEG)	21	3,500
Unión de Pueblos de la Costa Grande (UPCG)	4	nd
Coordinadora Regional de Seguridad y Justicia-Policía Ciudadana y Popular (CRSJ-PCP)	3	nd
Policía Ciudadana de Olinalá (CRAC-PCO)	1	nd
FUSDEG	5	1,100
Nuevo Balsas	1	200

Enfrentamientos entre corporaciones:

Una amenaza importante para la paz social radica justamente en las diferencias entre los grupos de Policía Comunitaria; por diferencias de prioridades e intereses, que en muchos casos se reflejan en enfrentamientos armados en los que de manera sorprendente no es posible determinar el número de muertos y heridos (vgr. San Juan del Reparo, 30 de marzo de 2015; Xolapa, 6 de junio de 2015, Chilpancingo, 16 de julio de 2015).

Recientemente, se ha llegado a la firma de convenios de coordinación y colaboración entre la CRAC-PC y la UPOEG-SSJC con objeto de evitar futuros enfrentamientos, aunque sus alcances en términos formales y materiales son muy limitados.

En un orden de ideas distinto, es importante destacar que existen en la constitución Federal disposiciones que impiden legalmente la existencia de cuerpos armados independientes del estado, ello sin perjuicio de que sus acciones en ciertos casos han llegado a ser violatorias de derechos fundamentales como el de legalidad, debido proceso, principio pro persona y de principios generales del derecho, como el de flagrancia, no hacerse justicia por propia mano, no penas infamantes, asumir en una misma organización facultades y funciones de carácter ejecutivo, legislativo y judicial, entre otros más.

El argumento en contra por parte de las corporaciones es que si estas desparecieran los pobladores de las comunidades bajo su mando quedarían en estado de indefensión, totalmente expuestos a agresiones de sus adversarios y de los propios delincuentes.

Imponen sanciones discrecionalmente, por conducto de la asamblea, sus principales o autoridades, anteponiendo el criterio de reparación, que pueden ser de tipo financiero (multas) y punitivo (encarcelamiento); e incluso sanciones de carácter moral englobadas en el término “Reeducación” cuya definición para el caso concreto es determinada por los principales, e implica el trabajo comunitario forzado durante períodos impuestos por ellos mismos; sesiones de charlas de reflexión sobre lo negativo de su conducta; manifestaciones de arrepentimiento, entre otras.

Reglamentación

Se ha explorado la posibilidad de presentar a las distintas organizaciones un Reglamento Tipo, que pudiera ser de utilidad para el establecimiento de un marco normativo básico para su organización, funcionamiento y relaciones con las autoridades en la materia, sin perjuicio de los matices naturales que pudieran llegar a tener por sus características propias.

Este Reglamento Marco se ha sugerido construirlo a partir de 5 ejes o vectores normativos:

1. Valores Sustantivos	Poner en el centro del Reglamento como valor jurídico protegido primordial a la comunidad, dentro del marco de respeto a los Derechos Humanos. Hacerla participar en las fases primordiales de creación y modificación de cada eje. Incluir un Código de Conducta y Honor (decálogo)
2. Planeación.	Exponer con toda precisión: ¿Qué es? (Definición, Concepto) ¿Para qué se crea? (Visión) ¿A quién sirve? (Misión, Objetivo)
3. Organización.	Especificar: ¿Cómo se integra? (forma de organización, mando) ¿Cómo se crea su estructura orgánica, funcional; sus procedimientos? ¿Con quién se integra (requisitos para pertenecer a ella, forma de elección y renovación de estado de fuerza, sin perjuicio de los establecidos por el sistema nacional) ¿Cómo y quién hace los nombramientos, suspensiones y destituciones? ¿Cómo y con qué organismos se coordina? (similares, estatal, nacional) ¿A quién reporta? (Qué reporta al mando policiaco? ¿Qué reporta al Consejo estatal? al Sistema Nacional? ¿Qué reporta a la comunidad? ¿Qué decisiones requieren refrendo o autorización de la comunidad? ¿Cómo se crea y modifica su marco normativo?
4. Operación.	¿Con qué presupuesto formal operará? ¿Con que infraestructura y equipamiento? Formación Inicial y Continua (operativa y administrativa) Entrenamiento Equipamiento (Armamento, Informática, Comunicaciones) ¿Cuáles serán sus protocolos de operación? Quién los determina? ¿Qué sanciones hay por incumplimiento, negligencia, violación a su marco normativo y de procedimientos? ¿Quién impone las sanciones respectivas según el caso?
5. Evaluación	¿Cómo serán evaluados tanto la institución como sus agentes? (evaluación normativa, técnica, operativa, administrativa) ¿Quién hará la evaluación y ante quien se reportara la misma? ¿Cómo rendirán cuentas? ¿Ante quién?

Bajo esta pauta  se elaboró un anteproyecto de Reglamento Marco de la policía comunitaria que fue puesto a consideración de las principales organizaciones (CRAC-PC) que iban a someterlo a análisis por parte de sus Asambleas, sin que hasta el momento se tengan noticias no observaciones al respecto.

Prospectiva.

La gobernabilidad más allá de aspectos teóricos, implica elementos prácticos. Involucra por un lado, equilibrio entre la legítima demanda social de seguridad y la capacidad de respuesta de las autoridades; pero por otro, responsabilidades compartidas entre gobierno y sociedad para construir y mantener condiciones adecuadas de orden, paz y seguridad.

La falta de compromiso y la indolencia de ambas partes, son elementos definitivos en la generación y el incremento de la incidencia delictiva, la impunidad y muchos de los agravios sociales que padece la entidad.

Es de reconocerse que en algunos casos, el fenómeno de la Policía Comunitaria en Guerrero ha pretendido mantener el espíritu original de contar con una organización autónoma que permita ofrecer seguridad, conciliar e impartir justicia en las comunidades indígenas de la entidad en un contexto históricamente violento y discriminatorio hacia sus pobladores. Sin embargo esta perspectiva no es la adoptada por la generalidad de este tipo de organizaciones, además de que en fechas recientes no se ubican exclusivamente en las zonas apartadas de los núcleos urbanos (se encuentran ya presentes en la propia capital del estado y Acapulco) y no necesariamente se integran por personas que pertenecen a comunidades indígenas ni menos aún tribales.

Por otra parte, grupos del crimen organizado y organizaciones con proyección e intereses divergentes a los principios que han impulsado su creación (vgr. CNTE; reforma energética, red de derechos humanos de Guerrero, #somos132), se han infiltrado en el mando y/o la operación de estos grupos lo que añade al tema un ingrediente de complejidad adicional.

Como solución, se ha intentado persuadirlas para integrarse a la figura constitucional de la Policía Rural, aunque se valora sus implicaciones en términos jurídicos, administrativos, presupuestales, pero también de control, transparencia y rendición de cuentas.

También se ha dejado de lado la forma y términos de la participación de este tipo de organizaciones en el esquema del nuevo sistema de justicia penal, dada la inminente instalación y puesta en operación de los centros integrales de justicia en diversas regiones de la entidad.

En estos momentos que inicia una nueva administración, es de urgente necesidad realizar un análisis que aborde el tema con la objetividad, amplitud y profundidad que merece y que desde hace tiempo ha quedado pendiente, que permita conocer y comprender en realidad sus ventajas y desventajas, aciertos y errores y que ayude a que las comunidades indígenas y afromexicanas apartadas de la entidad, puedan contar realmente con mayor seguridad, reducir sus niveles de violencia y conflictos locales, y ser consideradas como un factor importante pero no el único para lograr mejores estándares de vida, seguridad y desarrollo.

Sin duda el tema debe contemplarse dentro del marco de políticas públicas a establecerse en las políticas, programas y acciones del ejecutivo local en turno. En tal sentido, la finalidad del estudio es dar contenido y objetividad a los mismos, y con ello estar en posibilidad de ofrecer a la sociedad soluciones viables, posibles y realizables en materia de paz, seguridad y desarrollo.

Administración Pública y Sociedad: Participación y Compromiso Mutuos

Administración Pública y Sociedad: Participación y Compromiso Mutuos

Por José Ramón González Chavez

 

Una de las características singulares de la actividad humana es su constante transformación. El Estado, en tanto que entidad política sintetizadora de las realidades y aspiraciones de una colectividad, adquiere el rostro que le marca su tiempo, imponiéndole la obligación de adaptarse a los cambios que ella exige. La administración pública, como instrumento del Estado para convertir en hechos las necesidades colectivas, siempre ha sido sensible a esta dinámica.

 

Pero sucede que  al paso del tiempo, las cosas se han ido complicando. La creciente interdependencia de los asuntos que ocupan a la comunidad, el cada vez más cerrado tejido social, obligan a la Administración Pública a esforzarse por seguirle el paso, orientando sus políticas al establecimiento de estrategias horizontales de gestión, sobre la base de que actualmente  la eficacia de ésta, condiciona el desarrollo de aquella, en un movimiento cíclico mediante el cual ambas se retroalimentan.

 

El Estado y su administración pública  sintetizan fundamentalmente su crisis en la contradicción entre una mayor demanda social de intervención, en lo interno, y la existencia de una presión externa que lo obliga a intervenir cada vez menos. De tal forma, coexisten por un lado, una fuerte presión de parte de la sociedad civil hacia el Estado, que exige satisfacer su demanda de servicios y apoyos de toda índole,  en términos no sólo de cantidad, sino también de calidad; y por otro, un «freno» implacable de política internacional que condiciona los acuerdos político-financieros a una participación estatal unifor­memente desacelerada en la satisfacción de bienes y servicios sociales, con todo lo que esto conlleva.

 

En todo el mundo, se dice que las administraciones públicas, eslabones más débiles de nuestros sistemas sociales modernos, sufren de problemas que a simple vista parecen similares, por lo que algunos han pensado en la existencia de una crisis «global» de la disciplina, que según ciertas mentes geniales, puede combatirse empleando patrones comunes de solución, idea que en el plano objetivo ya ha sido aplicada en muchos países no industrializados, por cierto con no muy buenos resultados.

 

Es cierto que dada la situación mundial, se ha presentado un desequilibrio entre las relaciones Sociedad-Estado. Sin embargo, igualmente cierto es que, dependiendo del papel que la administración pública juega dentro del Estado en donde opera, las actividades específicas que realiza, los intereses que persigue (y en algunos casos, que protege), cada país se ve forzado a reaccionar ante esta crisis con sus propios medios y desde una óptica particular; en otras palabras, a jugar el juego de la modernidad con sus propias reglas.

 

La modernización del sistema gubernamental es indispensable para nuestro desarrollo. La forma de hacer gobierno tiene que modificarse, sin duda, pero ¿Dónde encontrar la clave de ese cambio?

 

La reforma del Estado es reforma cultural. La administración pública al igual que el sistema político, es una cultura en sí  y forma parte de la cultura social de una nación; por tal razón, cambiarla es tarea por demás difícil. No obstante, debemos tener presente que la solución, lejos de ser exógena, tiene sus raíces en el origen mismo del problema, es decir, en la relación Estado-Sociedad.

 

La modernización no es sólo -como dijera Crozier- «cuestión de máquinas«, ni puede darse mágicamente por decreto, ni tampoco es cuestión de exigir para después esperar del cielo la respuesta. El factor humano es fundamental para instrumentarla y ponerla en marcha. Es necesaria la voluntad política de servidores públicos y administrados para saltar la alta pero frágil barrera de la resistencia al cambio, que les permita adquirir una mentalidad moderna, una idea nueva de lo público, «co laborando» en la reconversión equilibrada del marco en el que se desenvolverá en lo sucesivo dicha relación.

 

Las organizaciones civiles y políticas tienen ante sus miembros la responsabilidad de adoptar frente a la administración una posición crítica, pero también propositiva, que permita su participación cercana y comprometida, en tanto que ciudadanos-administradores, en los asuntos que afectan a su comunidad, complementando la acción estatal.

 

Por su parte, los funcionarios públicos tienen que realizar esfuerzos para tener un contacto más directo con la comunidad; propiciar los necesarios cambios de actitud; ofrecer más y mejores métodos, estrategias y mecanismos que sean simples, útiles y adecuados para mejorar la administración (y en particular, para mejorarse a ellos mismos), optimizando al máximo los recursos disponibles y tomando en cuenta las propuestas y las participaciones de la sociedad, así como las experiencias y potenciales que sirvan para proyectar hacia adelante nuestra realidad objetiva, complementando de tal suerte la acción política y social.

 

Nos encontramos en un momento propicio para contribuir TODOS a convertir al Estado en promotor de la excelencia para el interés general, en un moderno sistema de organización y de gestión social más plural, más democrático.

 

Cultura de la Legalidad: de la Implantación por Decreto al Compromiso Real

CULTURA DE LA LEGALIDAD

De la implantación por Decreto al Compromiso Real

Por José Ramón Gonzalez

Uno de los grandes problemas de México, aun sin solución objetiva, es el de la llamada cultura de la legalidad, término que en el contexto del proceso de modernización integral del sistema jurídico que estamos viviendo es inadecuado al llevar una contradicción implícita, que podría corregirse refiriéndonos a ella más bien como “cultura de la juridicidad”, en virtud de que actualmente, alejándonos (o pretendiéndonos alejar) del modelo positivista clásico que ha imperado durante tantas décadas, lo jurídico abarca mucho pero mucho más que solo las leyes.

En México no existe, o mejor dicho, se ha perdido esta cultura de la juridicidad, indispensable en la construcción de todo Estado Constitucional; su ausencia constituye uno de los factores determinantes en el intento por modernizar el sistema jurídico mexicano en general y en particular para el establecimiento y consolidación de mecanismos como la oralidad y la justicia alternativa, la transparencia y la rendición de cuentas, el combate a la corrupción y la impunidad.

Buena parte de los problemas que vivimos actualmente en nuestro país se deben a esta carencia de Cultura de la Juridicidad, de la cual TODOS, no solo “el gobierno” como algunos pretenden hacer creer, somos corresponsables. Parafraseando a Luigi Ferrajoli en la construcción, aplicación y dación del Derecho TODOS tenemos algo qué decir, y yo añadiría: también algo qué hacer, pues hoy como nunca lo jurídico es ante todo un producto colectivo, en el que deben participar no solo los jóvenes y las mujeres, también los adultos, los niños, los ancianos, los indígenas, los discapacitados, los trabajadores, los campesinos, y todos los demás grupos sociales cuyos miembros deben cumplir y hacer cumplir sus normas, principios y prácticas, ya no como sucedía antes por obligación, sino principalmente por persuasión y convencimiento del valor jurídico y político que las normas pretenden proteger.

Para crear cultura de la juridicidad me parece que primero que nada hay que construir pensamiento crítico, y para eso es indispensable hacer uso de la poderosa herramienta de la Argumentación, disciplina que como sujeto de enseñanza, aprendizaje y estudio es aún más antigua que el propio Derecho y que de acuerdo al nuevo modelo de Estado Constitucional se erige en columna vertebral en el proceso creación, operación e interpretación de lo jurídico.

El primer requisito para construir un nuevo sistema constitucional y de justicia es la aceptación por todos y cada uno de los que formamos parte de esta sociedad del compromiso a asumir para que sus principios normas y prácticas se conviertan en hechos concretos y tangibles; solo a partir de esta premisa básica es posible la planeación, instrumentación y operación de acciones específicas para lograr el cambio de modelo, la eliminación de los vicios arraigados, el cambio de paradigmas sobre el papel que tenemos –reitero, todos sin excepción- como miembros integrantes –al mismo tiempo sujetos y actores- de nuestra sociedad.

En el caso de los estudiantes universitarios esta responsabilidad es aún mayor y no solo concierne a los que están en la carrera de Derecho, como también erróneamente se pretende inculcar, sino de todas las disciplinas. Así como lo jurídico permea todos los ámbitos de la vida social, así también los todos los miembros de la sociedad tenemos la responsabilidad social y política (de Politeia (Politeia) lo que nos interesa a todos, independientemente de nuestras preferencias y expectativas personales) de aportar nuestra opinión y contextualizar el impacto de los diversos instrumentos jurídicos en nuestro quehacer cotidiano, independientemente de qué sea a lo que nos dediquemos, cuenta tenida de que en todos lados hay reglas qué cumplir, derechos que ejercer y respetar, irregularidades que denunciar y atacar, fuerzas que unir para transformar positiva y efectivamente nuestra realidad.

El avance del Estado autoritario al Estado de Derecho y de este al Estado Constitucional no es tarea solo de abogados, ni de legisladores, ni de jueces, ni de gobernantes, implica la movilización y activación completa de la sociedad para que la cultura de la juridicidad deje de ser un buen propósito y se convierta en una forma de ver y vivir la vida y de por vida, en una actitud hacia sí mismo y los demás.

Para los asuntos complejos ninguna acción es pequeña, todas cuentan y contribuyen a la construcción del edificio de la nueva juridicidad. La transformación propia es en sí un resultado concreto en favor del cambo social.

Por desgracia vemos que todos los organismos sin excepción que deberían estar encargados de apoyar y promover esta cultura de la Juridicidad, ya sean públicos, privados o sociales, son los menos interesados en ello. Baste constatar la poca importancia que desde al menos hace poco más de 8 años que inició formalmente el proceso de reforma al sistema constitucional y de justicia, en los hechos, le han dado en sus presupuestos de promoción, capacitación y comunicación social, comparativamente al que le han dado a otros temas como el de género, solo por mencionar uno de tantos.

Tampoco vemos en las universidades y centros de educación superior, menos aún en los demás niveles educativos, intenciones de modificar planes y programas de estudio, de capacitar a maestros, alumnos y personal administrativo para educar en la cultura de la juridicidad.

En fin, independientemente de sus implicaciones logísticas y técnicas, el nuevo sistema constitucional y de justicia no podrá pasar de su pretendida implantación por decreto a su implantación real hasta que no se diseñe y opere una estrategia seria y convencida que busque y consiga logra que cualquier persona incluya dentro de su bagaje cultural, de su “chip” de cultura general, el cumplimiento de los principios, normas y prácticas que conforman nuestro estado constitucional como una práctica cotidiana de vida.

 

 

La Corrupción en México*

Por José Ramón González Chávez

* Elaborado como ponencia para el VIII Congreso de la Red De Investigadores Parlamentarios de América Latina (REDIPAL) del Congreso de la Unión, México, abril 2015.

email: jrglezch@hotmail.com

Facebook: /jrglezch

Twitter: @jrglezch

Abstract:

La corrupción, como vicio de la conducta humana, está presente en todas las civilizaciones de todos los tiempos y en prácticamente todas las ramas de la actividad social.

En México, la cultura social se ha enfrentado desde hace siglos, con notoria presencia desde la conquista, aunque con particular énfasis desde hace algunas décadas, a una gran cantidad de retos en lo que se refiere a conocer y comprender, prevenir y resolver el grave flagelo de la corrupción, que ha causado y sigue causando severos daños de muy diversa naturaleza.

Cómo entender la problemática y encaminarse hacia propuestas de solución viables, posibles y realizables, para contener, disminuir y prevenir este flagelo social? Desde qué perspectivas y con qué enfoques? La intención del presente ensayo es acercarse hacia posibles respuestas a estas interrogantes.

————————-

Introducción.

La corrupción, entendida como el uso ilegitimo del poder público para el beneficio privado; es un vicio de la conducta humana y por lo mismo, se encuentra presente en todos los países, en todos los tiempos, en todas las esferas de la actividad social, a tal grado que podemos afirmar que la historia de la corrupción corre al lado de la historia de la humanidad misma.

En México, la cultura social se ha enfrentado desde hace siglos, aunque con particular énfasis desde hace algunas décadas, a una gran cantidad de retos en lo que se refiere a conocer y comprender, prevenir y resolver el grave flagelo de la corrupción, que ha causado y sigue causando severos daños de muy diversa naturaleza, entre los que se encuentran solo por mencionar algunos, los materiales, humanos, jurídicos, políticos, internacionales, sociales y económicos.

El crimen organizado, no solo el que se relaciona con las drogas y todo su ciclo económico (producción, distribución, consumo) ha penetrado prácticamente todas las esferas del sistema judicial, legislativo y administrativo en los tres ámbitos de gobierno, municipal, estatal y federal, incluyendo por supuesto todo el aparato de seguridad pública nacional, pero también el comercio, la industria, la educación, las organizaciones religiosas, la vida social y en general la cultura, provocando una gran frustración en la población y un gran desencanto en las instituciones jurídicas y políticas, lo que ha provocado y sigue provocando desconfianza, deslegitimación y por ende, el debilitamiento de nuestro Estado Constitucional.

Los políticos, convertidos luego de las elecciones en gobernantes, han llenado sus discursos anticorrupción de falsas promesas y expectativas y lo cierto es que desde se inició en 1982, primero como propuesta político electoral y luego como política pública en 1983 con el título de “Renovación Moral de la Sociedad”, se ha gastado y podría decirse que despilfarrado una gran cantidad de dinero en personal, equipos, políticas públicas, programas, reformas legales, publicidad gubernamental, y hasta fines del año pasado los resultados han sido pobres, cuando no hasta contraproducentes, pues parece ser que el único resultado después de 30 años es que la corrupción ha contaminado aún más el tejido social, tal como lo muestran todos los días los medios de comunicación.

Para entender la problemática y tratar de caminar hacia propuestas de solución viables, posibles y realizables, hay que abordar el asunto desde una óptica multidimensional, y desde luego, con un enfoque ético jurídico.

 

1. Antecedentes:

Para entender cómo se fue arraigando la corrupción en México, habría que remontarse al menos hasta nuestros orígenes como nación.

En la época prehispánica, se sabe que los funcionarios y figuras públicas, y hasta los ciudadanos, eran sancionados severamente por cometer actos de corrupción. Eran exhibidos públicamente, despojados de sus bienes y títulos y aun desterrados.

Sin embargo, está documentado también en varias fuentes que a partir del mismo descubrimiento de América, luego durante la conquista, pero sobre todo a partir de la caída de México-Tenochtitlan y con ella del imperio azteca en 1521, se cometieron diversos actos de corrupción, que se realizaban prácticamente en plena impunidad, ante la ausencia del control del gobierno imperial. En las expediciones al “nuevo continente”, el reino de España enviaba algunos representantes para supervisar asuntos de carácter administrativo y jurídico. Pero los viajes eran muy largos y las comunicaciones prácticamente nulas, lo que se reportaba el funcionario quedaba a su total criterio, por lo que la información que proporcionaba era muy subjetiva y no podía ser sujeta de comprobación.

Al enterarse el Rey de España Carlos V, de la caída de la capital azteca (meses después de que esto ocurrió), éste le prohibió a Hernán Cortés la aplicación a la población indígena las denominadas encomiendas, sistema que emplearon los propios españoles desde 30 años antes (1495) en la Antillas, mediante el cual, cada español tenía a su servicio miles de indígenas quienes por lo rudo del trabajo, la mala alimentación y a las enfermedades europeas terminaban por sucumbir.

Hernán Cortés, y los funcionarios reales que venían con él, a pesar de la orden del Rey que indicaba que los indios eran vasallos libres de la Corona y como tales no deberían de ser encomendados a particulares. Pero para Cortés era claro que sin la apropiación de la tierra no había conquista, la población no podría ser controlada y sin control no habría riqueza; así que hizo caso omiso de las órdenes de su Rey e inició el reparto de los pueblos indios entre los miembros de su ejército. Este acto de corrupción llevó a que en unas cuantas décadas la población indígena de la Nueva España se extinguiera en un 90%, en uno de los mayores genocidios que haya conocido la humanidad.

La encomienda hecha a espaldas del Rey, se inició en el pueblo de Coyoacan, al sur de la ciudad de México, con el nombramiento de 500 españoles, todos ellos burdos soldados sin ninguna instrucción, o incluso prófugos de la justicia en sus países, como encargados de otros tantos pueblos, acto de corrupción con el cual dio inicio también la flamante dominación española en América.

Lo inmenso del territorio de la Nueva España y lo precario de las comunicaciones hacían muy fácil el evadir todos los procedimientos oficiales, por lo que cada encomendero dominaba a plenitud y con total impunidad su señorío. Era una especie de señor feudal (recordemos que la dominación musulmana acababa de terminar en España hacía apenas unos pocos años, y el sistema feudal aun prevalecía), con facultades para atacar cualquier insubordinación. Incluso, lograron hacer alianzas con los caciques indígenas que aun ejercían el control de territorios y población, quienes a cambio de protección y ciertas canonjías abandonaban a sus pueblos, y en algunos casos llegaban a convertirse en auxiliares de los encomenderos en la recaudación de los tributos y la aplicación de sus actos de autoridad. Algo similar sucedía con los encargados del sistema de control impuesto por el clero católico a través de las capellanías, curatos, diócesis, etc., distribuidas a todo lo largo y ancho del territorio colonial, que también llegaban a aliarse con los encomenderos.

Pero la corrupción venía también desde arriba: como ejemplo, el primer Virrey Antonio de Mendoza fue acusado de recibir dádivas y presentes por parte de algunos encomenderos para aumentar los beneficios de los que gozaban o para acrecentar sus extensiones territoriales. Igualmente, se le acusó de embolsarse 2,000 ducados de oro anualmente durante los 19 años de su gobierno, los cuales habían sido asignados por el Rey Carlos V para pagar los salarios de las personas que estaban a su servicio. Evidentemente que si la cabeza del Virreinato promovía la corrupción, sus subordinados seguían el lamentable ejemplo.

Dado el aumento de la carga impositiva y la deslegitimación de la autoridad del cacique, aunado la ilegitimidad del gobierno colonial impuesto a sangre y fuego, la corrupción se fue extendiendo, por ejemplo, hacia el no cobro mediante dádivas, del pago de los tributos que debían ser entregados tanto al encomendero como a la Corona. Para recaudar impuestos, el Virreinato creó las alcabalas (aduanas interiores) por las que quien transportaba sus mercancías debía de pagar una cuota para pasar. Como es de imaginarse, un alto porcentaje de dichos impuestos no eran recabados, pues los encargados de dichas aduanas pedían y recibían sobornos.

Así, durante los 300 años de dominación española, muchas figuras de corrupción enquistaron en la sociedad, salieron a la luz durante la guerra de independencia. El régimen colonial, rígido en cuanto a la dominación y explotación económica, pero muy laxo en cuanto al control del poder, junto con los acontecimientos políticos en España y Europa que produjeron la división entre la clase gobernante colonial, formaron el caldo de cultivo para el inicio del movimiento independentista, que en lo que a corrupción se refiere, tuvo como una de sus primeras banderas la proclama de Hidalgo “¡Muera el mal gobierno!”, con la que resume de manera paradigmática el esquema de corrupción de toda la época colonial a todas las escalas y en todo el país.

Otro hecho de corrupción digno de traer a la memoria y que marcó singularmente nuestra historia política y jurídica, fue la traición hecha por Iturbide a Guerrero en Acatempan, donde las partes acordaron la paz a cambio de un gobierno compartido, mismo que nunca se dio, pues mientras terminaba el conflicto armado y entraba el ejército trigarante a la ciudad de México, se pactaba en la iglesia de la Profesa, a espaldas del movimiento insurgente que defendía el ideal republicano, la firma del acta de independencia que constituía el Primer Imperio. El acta de independencia no fue firmada por ningún insurgente, sino por caciques, militares y clérigos, es decir, por los detentadores del poder durante toda la colonia, gracias a la cual pudieron seguirlo manteniendo hasta la Reforma, movimiento jurídico político que mediante la Constitución de 1857 y sus leyes reglamentarias (Leyes de Reforma) eliminaba sus privilegios centenarios, ante el que estos mismos grupos reaccionaron promoviendo y sosteniendo el establecimiento del efímero Segundo Imperio.

Poco tiempo después, estos factores reales de poder fueron recuperando sus privilegios a fines del siglo XIX y principios del XX junto a los renovados intereses de potencias extranjeras, logrando un paulatino contubernio con el gobierno autócrata porfirista, y que se tradujo auxiliado por el resurgimiento de la corrupción generalizada, en el grave deterioro jurídico, político económico y social de nuestro país que desembocó en el movimiento revolucionario de 1910-1917.

De ahí que, si algún extranjero critica a nuestro país por el grado de corrupción que sufrimos, habría que recordarle que ese sistema alguna vez cruzó el Atlántico y llegó a nuestras tierras para ser asimilado paulatinamente a nuestra cultura social durante casi 500 años, y que en muchos episodios notables de la misma, ellos también han sido partícipes, sin perjuicio de los no pocos casos de corrupción que sigue habiendo en aquel continente, y que son verdaderamente escandalosos y que han causado y siguen causando grandes desgracias para sus pueblos, como los presentados recientemente en Italia, Grecia, España, Francia y aun en organismos internacionales como el FMI (caso Christinne Lagarde – Lionel Jospin), los bancos europeos, etc. o en Estados Unidos, donde ejemplos pasados y presentes sobran y que hacen que movimientos sociales como el de “Los Indignados” tengan entre sus principales postulados, el “Ya basta” a la corrupción, y la lucha por la transparencia y la rendición de cuentas.

 

2.- Carácter multidimensional del Problema:

Ante todo lo anteriormente expuesto, resulta evidente que habría que hacer un esfuerzo de gran magnitud para si no erradicarla de nuestra sociedad -lo que me parece realmente imposible, pues como he dicho, nos encontramos ante una actitud deplorable, desde luego, pero que por desgracia es propia de la naturaleza humana y social en todo el mundo- si controlarla, prevenirla y sancionarla a través del Derecho, que es precisamente el regulador de la conducta humana en sociedad.

Para lograrlo, dese mi personal punto de vista, habría que comprender primero que nada, que estamos ante la presencia de un problema multidimensional, esto es, que no se trata de casos aislados, ni nuevos, ni solo jurídicos o solo políticos, sino que en él confluyen una gran cantidad de aspectos o vectores de muy diversa índole, que interactúan y se encuentran enlazados de manera muy estrecha, por lo que su atención como fenómeno o sujeto jurídico, debe darse también de manera multidisciplinaria.

 

Abordaré a continuación solo de manera enunciativa, cinco aspectos de los más importantes sobre el tema que nos ocupa:

2.1. Corrupción y Drogas.

En años recientes, los cárteles en México se han vuelto cada vez más poderosos, debido principalmente la desaparición de los cárteles en Colombia y a la versión globalizadora de tipo colonial de Estados Unidos para América Latina, primer consumidor de drogas en el mundo. Estos cárteles hacen uso de grupos armados de tipo paramilitar para crear y mantener un clima de terror, violencia, inseguridad, intimidación de ciudadanos empresarios, comerciantes y gobierno, lo que provoca un ambiente propicio para el desarrollo de sus actividades. Los Zetas, grupo armado del Cartel del Golfo, se creó a finales de los 90. con militares mexicanos entrenados en Estados Unidos en la Escuela de las Américas en Fort Benning, Georgia, con el objetivo oficial de formar un cuerpo capaz de enfrentar y neutralizar a los carteles mexicanos, pero que después por un “error de cálculo”, desertaron y se pasaron a las filas de cada uno de los cárteles que se pretendía combatir. Junto con ellos, también fueron entrenados militares que ya estaban aliados a los cárteles y que siguen estando dentro del ejército y las fuerzas de seguridad pública en los tres niveles de gobierno.

2.2. Corrupción y Sociedad:

A estas guardias blancas del narco se han venido sumando soldados del ejército formal (de 2007 a la fecha ha desertado un 2.5% del total de reclutados), policías federales, estatales y municipales, así como un buen número de miembros de pandillas de mexicoamericanos del sur de Estados Unidos, mezclados con grupos de civiles, principalmente jóvenes de escasos recursos (la gran mayoría nini’s), provenientes de diversas regiones del país de las franjas fronterizas del norte y sur y bajío, a los que se sumaron a cambio de la promesa de buen salario, buena comida y buena ropa, vivienda, seguro de vida, diversiones y el automóvil nuevo o camión que deseen. Así los menores y adolescentes ven en los zetas más que a un empleador, un modelo a seguir y hasta como un objeto de culto (vgr. Jesús Malverde, Juan Castillo Morales), lo cual tiene un impacto profundo en la cultura social, sobre todo en el sector de la población que represente el futuro de nuestro país.

Ciudades enteras como en Ciudad Juárez se convierten cada vez más en ciudades fantasma por el éxodo debido a infinidad de factores, entre ellos el crimen organizado, la el desempleo, la falta de oportunidades. Muchos niños se enfrentan a la separación de sus familias con el fin de mantener la seguridad, causándoles un trauma a largo plazo. Los niños, los jóvenes y la sociedad en general están en riesgo de ser despojados de su cultura familiar, comunitaria y social, de su identidad local y nacional; la imposibilidad de juego, de interacción, de esparcimiento, les impide la socialización, cayendo en un estado de desarrollo moral y material mucho menor comparativamente al de quienes no sufren de este tipo tan complejo de violencia.

2.3. Corrupción política y gobierno:

Desde la época colonial, los ciudadanos han sido muy tolerantes con la corrupción menor, como los pequeños sobornos a burócratas y policías por disputas o delitos menores, pero los riesgos han aumentado considerablemente en las últimas décadas por los miles de millones de dólares provenientes del negocio de las drogas ilícitas y distribuidos de manera masiva y a todas las escalas. Los cárteles han logrado hacer más eficiente su operación al corromper, cooptar, intimidar o asesinar a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y realizar una campaña de descrédito de las fuerzas del orden que han comprado los medios, todo lo cual ha llevado el esquema tradicional de corrupción menor, a un nivel completamente nuevo.

Cabe señalar dentro de este mismo tema que otro “error de cálculo”, la operación rápido y furioso permitió a los carteles la compra de grandes cantidades de armamento exclusivo de las fuerzas armadas, como parte de un supuesto operativo para conocer la ruta de los cárteles pero que sorpresivamente se le salió de las manos a ese gobierno, y al mexicano con el que estaba de acuerdo, aunque cabe mencionar que aún no se explica el papel y la toma de decisiones del gobierno federal mexicano en este operativo.

Desde 1983 pero con especial énfasis desde los últimos 20 años, el gobierno mexicano a todos los niveles, ha realizado grandes gastos para combatir la corrupción. Sin embargo, tal como lo señala el informe 2010 de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) de la Organización de Naciones Unidas contra la Droga y el Crimen (UNOCD)[1], el problema sigue siendo grave.

La corrupción no sólo ha afectado a México, se ha venido extendiendo a velocidad cada vez más acelerada en las fronteras con Estados Unidos, donde una gran cantidad de miembros del Ejército y agentes de la Patrulla Fronteriza de aquel país, también conocidos como porteros corruptos, han sido declarados culpables de aceptar sobornos del narcotráfico. Por ejemplo, en el condado de Starr, Texas, el sheriff fue acusado de utilizar su posición para ayudar a miembros de alto rango de los cárteles de la droga. Esa es una de 19 acusaciones por conspiración para introducir cocaína y marihuana desde México hacia el interior de Estados Unidos que se han promovido en las cortes norteamericanas. De hecho de 2004 a 2007, solo en tres años, los casos oficiales de corrupción de fuerzas armadas, de seguridad y migración norteamericanas es de más del doble.

En lo político, los partidos también participan en la corrupción, mezclándose con el crimen organizado, el tráfico de influencias, el abuso de autoridad, los compadrazgos. Usan las debilidades para ocultar la corrupción de sus oponentes, exhibiéndola en los medios en los tiempos políticos propicios, no antes ni después, es decir, aprovechando su capital político, de cara a las elecciones o a las coyunturas políticas. Los partidos y políticos descubiertos tratan de responder a las acusaciones con argumentos insostenibles o con otra acusación, no para resolver el asunto de corrupción en boga, sino para neutralizarlo con otro igual, utilizando la falacia de que “sí lo hago, pero también el otro lo hace; por lo tanto ¿cuál es el problema?”, en un intolerable absurdo, cuando sabemos por lógica y por ética que dos actos negativos no producen un acto positivo.

En lo administrativo, la tradicional corrupción menor se ha convertido en una especie de folclore que se socialmente se asume de manera casi generalizada como una práctica común o normal y hasta como una virtud, como lo muestra el lema “El que no tranza no avanza”, lo que también abona de manera singular al arraigo de esta práctica en nuestra cultura social.

2.4. Corrupción y medios:

Del mismo modo que en el caso de las fuerzas del orden público y funcionarios, los medios también son intimidados, cooptados, corrompidos por el crimen organizado ligado a las drogas. Imágenes a todas horas y todos los días de montones de cuerpos sacrificados junto al patio de la escuela o cabezas cortadas colocadas sobre postes en toda la ciudad. Las notas sobre las drogas y sus crímenes relacionados ocupan cada vez más espacio en los caros tiempos de televisión y radio, así como en la prensa escrita y la Internet. Obviamente el escándalo genera desconfianza, ésta el debilitamiento institucional y en muchos casos, el riesgo de ingobernabilidad, todo lo cual es por demás nefasto para nuestro Estado de Derecho.

2.5. Corrupción y Educación:

He dejado al último este tema, pero no por eso es menos importante. Resulta más que evidente que el sistema educativo nacional, primordialmente a nivel de educación elemental, se encuentra grandemente contaminado por las prácticas de corrupción, lo cual se muestra de manera evidente en las prácticas tradicionales de las organizaciones sindicales del magisterio, de lo cual hemos presenciado testimonios recientes y cuya dimensión ha venido creciendo progresivamente al incluir dentro de la educación básica a la secundaria y ahora a la preparatoria.

A nivel superior nuestro país también sufre de la complacencia compartida entre alumnos, profesores, autoridades académicas de muchas instituciones públicas y privadas, donde unos hacen como que enseñan y otros como que estudian, cayendo en una mediocridad que nos colocan a los egresados en un alto riesgo a nivel de competitividad, comparativamente con otras instituciones con planes, programas y prácticas de excelencia, lo cual también es corrupción.

 

Propuesta de Solución.

En primer lugar, como fue señalado con anterioridad, una forma de acercarse a una posible solución, es primero que nada concebir el problema desde una perspectiva multidimensional y multidisciplinaria, dado que se trata de un asunto que es a la vez político, jurídico, económico, social, educativo, cultural, mediático, etc., visión que debería tener el legislador federal y estatal para crear un marco jurídico que ataque el problema de manera articulada y transversal, atendiendo todos sus aspectos e involucrando a todos los niveles de gobierno.

La recientemente creada Fiscalía Anticorrupción del gobierno federal debe contar con esa visión, así como con medios suficientes y adecuados para vincular a las administraciones públicas de todos los ámbitos de gobierno para incluir dentro de sus atribuciones las relacionadas con la transparencia, la rendición de cuentas, la prevención y sanción de actos de corrupción, así como la tolerancia cero ante las ofertas de corrupción de los particulares. Sin embargo hasta el momento desconocemos sus principios, sus fines, alcances y estrategias.

Al respecto, cabe mencionar que dentro de este esquema debería incluirse no solo al ejecutivo, sino también al legislativo, al judicial, y a los organismos constitucionales autónomos, que por cierto hasta el momento están exentos de la obligación de contar con una gestión transparente y de rendir de cuentas de la misma, así como de proporcionar información a la ciudadanía sobre su actuación.

También a través de los organismos públicos correspondientes, habría que involucrar en esta labor contra la corrupción a las cámaras industriales y comerciales, para que asuman el compromiso de infundir en sus agremiados la cultura de la denuncia contra la extorsión, y demás delitos y faltas cometidas por los servidores públicos.

Desde el ámbito social, también deberían crearse los mecanismos adecuados para asegurar la participación de las ONG’s registradas previo sometimiento a reglas de transparencia y rendición de cuentas. Así como a ciudadanos conocedores e interesados en el tema.

La denominada “Reforma Educativa” emprendida por el gobierno federal actual, intenta llevar a cabo acciones para contener las prácticas corruptas tradicionales del magisterio, pero parece limitada al atender solo ese aspecto, dejando de fuera otros tanto o más importantes, como la creación de una verdadera política pública educativa nacional, que actualice programas de estudio, que capacite y forme para el empleo, para la industria, el comercio, las artes y los oficios, que se concentre en el mejoramiento de la competitividad no solo en términos cuantitativos, sino también cualitativos, y que permita la supervisión de metas, con participación de todos los sectores sociales y la ciudadanía.

En fin, me parece que el asunto de la educación desde nivel preescolar hasta postgrado en la cultura de la transparencia, la rendición de cuentas, la participación ciudadana y la tolerancia cero de gobernantes y gobernados, basada en un marco jurídico que cuente con normas, principios y prácticas que sean no solo obligatorios sino social y axiológicamente válidos, es crucial para tener resultados realmente efectivos contra la corrupción.

 

Conclusiones:

• El tema de la corrupción está relacionado con la naturaleza humana, por lo tanto no es exclusivo de una persona o de una sociedad y por sus propias características es muy complejo y delicado.
• En México, de ser un asunto menor y tolerado socialmente desde inicios de la época colonial, en tiempos recientes y dadas las circunstancias actuales que han originado su amplificación por el involucramiento en ella de factores como el crimen organizado y su creciente expansión en todos los ámbitos de la vida social, requiere de una atención urgente, pues crea desconfianza, ineficacia gubernamental, ingobernabilidad y por ende, afecta de manera progresiva las instituciones, la cultura social y el Estado de Derecho.
• La corrupción es de naturaleza multidisciplinaria y multidimensional, y por lo mismo requiere de un tratamiento en el mismo sentido, por el legislador, el juez, el gobernante, los distintos sectores sociales y la ciudadanía en su conjunto.
• La corrupción debe ser desterrada de la cultura social, y para lograrlo existen medios y herramientas jurídicas, políticas y sociales; no obstante, la voluntad política de las autoridades y la participación ciudadana son fundamentales para que esto pueda darse.
• El Derecho como regulador de la conducta social, constituye un factor imprescindible para el logro de acciones concretas y contundentes contra la corrupción y a favor de una cultura de la transparencia, la rendición de cuentas, así como del pleno ejercicio del derecho fundamental a la información.
• Entre todos los factores que pueden contribuir a una reversión de la corrupción hacia la cultura de la transparencia, la rendición de cuentas y el pleno acceso al ejercicio del derecho fundamental a la información, la educación y la cultura juegan un papel medular e imprescindible, pues sin ellas, todas las demás acciones que se realicen serían estériles, tal como lo ha demostrado la historia reciente.

 

Referencias bibliográficas:

• Busquets Sordo, Renato. Factores que propiciaron la corrupción en México. Un análisis del soborno a nivel estatal. http://innova.fox.presidencia.gob.mx/archivos/4/5/4/1/files/archivos/sip-3093.pdf
• Oppenheimer, Andrés. Ojos Vendados, Estados Unidos y el negocio de la corrupción en América Latina. Ed. Plaza y Janés. México, 2001. http://www.monografias.com/trabajos36/mexico-corrupto/mexico-corrupto2.shtml#ixzz2Y6rr7AlE
• Tomasini Bassols, Alejandro. Reflexiones sobre la corrupción en México. UNAM. Instituto de Investigaciones Filosóficas, 2011. http://www.filosoficas.unam.mx/~tomasini/ENSAYOS/Corrupcion.pdf
• Archibold, Randal C. Mexican Drug Cartel Violence Spills Over, Alarming U. S., 22 de marzo de 2009. The New York Times.

http://www.nytimes.com/2009/03/23/us/23border.html?_r=0

• Brezosky, L. Indicted former Starr County Sheriff is refused bail. The Houston Chronical, 20 de octubre de 2008). http://www.chron.com/disp/story.mpl/headline/metro/6068952.html
• Butler, Allen. Jesus Malverde: The “Narco Saint”, 25 de octubre de 2008. http://www.associatedcontent.com/article/36310/jesus_malverde_the_narco_saint.html
• Cook, C. Mexico’s Drug Cartels Report , nº RL34215. Reporte para el Congreso. http://opencrs.com/document/Rl34215
• Flakus, G. Drug Money Worsens Corruption in Mexico. 25 de octubre de 2008, http://www.voanews.com/english/archive/2006-07/2006-07-26-voa23.cfm
• com. La Corrupción en México. http://www.bajaeco.com/hablemos/corrupcion.cfm

[1] http://www.cinu.mx/minisitio/JIFE/multimedia/index.php

 

 

Investigacion y Práctica Legislativa

 

INVESTIGACIÓN Y PRÁCTICA LEGISLATIVA 

Por José Ramón González Chávez

(Investigador Parlamentario, miembro de la REDIPAL)

ABSTRACT:

 En un mundo inmerso en una de sus transformaciones más profundas, el Estado y El Derecho se enfrentan a retos de adaptación que exigen una actitud abierta, multidisciplinaria, proactiva. ¿A qué desafíos específicos se enfrentan los institutos y organismos de estudios e investigación legislativos de nuestro país? ¿De qué manera y en qué términos pueden y deben intervenir en este proceso?

INVESTIGACIÓN Y PRÁCTICA LEGISLATIVA

 

La investigación, el conocimiento y la innovación constituyen elementos de valor estratégico de primer orden para el desarrollo integral de un país; pero al mismo tiempo, retos de modernización que debemos de asumir.

En los regímenes democráticos, el Poder Legislativo constituye uno de los pilares en los que se sustenta el Estado de Derecho; y en los países que experimentan procesos de transición y consolidación democrática, es además el garante fundamental de la estabilidad y gobernabilidad.

En un mundo caracterizado por la hipercomplejidad, las distintas actividades que conforman en su conjunto lo que podemos llamar función legislativa y que por supuesto van mucho más allá del mero acto de legislar, tienen ante sí retos por demás significativos. La globalización, la recomposición geopolítica y geoeconómica, aunados al surgimiento de la llamada era de la información, todos ellos contemporáneos, han provocado la reorientación de los fines del Estado, considerándose de manera relevante entre ellos, la generación y administración del conocimiento, motivando en los gobiernos de muchos países la necesidad de incrementar la inversión para acompañar las actividades de Investigación y Desarrollo.

Este contexto, los dedicados al Derecho en cualquiera de sus modalidades, sufren de grandes dificultades para actualizarse, pues sin duda todo aquello que podemos denominar como Derecho, se vuelve cada vez más complejo de conocer, comprender y aplicar. En lo que toca al campo académico, la investigación jurídica en Latinoamérica y sobre todo en México, sigue manteniendo un carácter preponderantemente deontológico documental, esto es, se ha orientado al estudio de la norma legislada, debido sobre todo a la fuerte influencia del positivismo Kelseniano y sus variantes en la teoría y la praxis del Derecho, provocando en buena medida –durante todo el siglo pasado pero con un acento mucho mas notable a partir de la década de los 70-, un proceso de envejecimiento uniformemente acelerado de la disciplina en nuestro país y la región en general.

Y es que los problemas presentes y futuros no pueden enfrentarse con herramientas y medios del pasado. La visión positivista o si se quiere formalista, que en su momento tuvo un gran alcance y utilidad, resulta cada vez más limitada, pues el Derecho, con todos los diferentes significados que pudiera implicar el término en la actualidad, se constriñe cada vez menos al mero producto del trabajo del legislador, del gobernante o del órgano jurisdiccional, abriéndose campo a una visión más amplia, ubicada en una nueva perspectiva que permite observarlo como un producto cultural, fuertemente permeado, en el plano horizontal, por los distintos factores del quehacer humano, ya sean sociales, económicos, políticos, culturales; y en lo vertical, como un fenómeno interactuante, al mismo tiempo en diferentes ámbitos, que se circunscriben a partir de lo local, hacia lo nacional, lo internacional, lo regional y lo global. De ahí que haya que legislar sobre cada vez más cosas, con mayor precisión y en menos tiempo a pesar de que los recursos con los que se cuenta son cada vez más insuficientes.

El diluvio de datos e información por diversos medios, de múltiples calidades y valores, junto con aunado lo que Luigi Ferrajoli llama la hiperinflación jurídica, esto es el hecho de que a un problema de coyuntura los legisladores de manera hasta simplista simplemente emitan nuevas leyes sin reparar en la posibilidad de ajustar y poner al día las existentes, están llevando al Derecho a una severa crisis, debilitando muchos de sus principios fundamentales, como por ejemplo aquel que postula que la ignorancia de la Ley no exime de su cumplimiento, no solo para los sujetos jurídicos, sino incluso para los propios juzgadores.

El surgimiento y evolución de las redes apoyadas en procesos y tecnologías de información y comunicación, junto con sus grandes ventajas, implican para quien investiga un verdadero desafío de navegación, pues se requiere procesar mayor información y generar productos de alto valor agregado para legislar, tomar decisiones y comunicarlas. En medio de este océano de datos, hoy más que nunca se debe tener, no solo un bien medio de trasporte y herramientas adecuadas, sino también y sobre todo, destino, rumbo, timón y conducción.

Resulta más que evidente que todas las variables mencionadas impactan directo en el quehacer legislativo, tanto en su actividad parlamentaria como en su vida y actuar internos. ¿Qué hacer y cómo, para afrontar y resolver este acertijo que nos plantea la hipermodernidad? Dado que la propia civilización avanza, que las personas, grupos y naciones amplían sus espectros de interacción, que la globalidad se impone objetivamente ante lo nacional y lo local, la actividad legislativa nos exige un cambio de actitud que nos permita al menos seguirle el paso y colocarnos a la altura de escenarios cada vez más dinámicos y demandantes.

Estudiar y comprender la realidad social para interpretarla en normas que la conduzcan y acompañen a través del Derecho; observar el impacto objetivo de la producción legislativa sobre las conductas sociales y ajustar métodos, mecanismos y procesos para perfeccionar el sistema jurídico y hacerlo más accesible y cumplible, son tareas que hoy más que nunca deben estar en el interés de los organismos de investigación legislativa, pues en eso precisamente se cifra la viabilidad del Estado de Derecho en nuestro país y por supuesto a nivel local, en las entidades federativas que lo integran.

Sin embargo, de nadie es ajeno que la contraposición de la creciente complejidad y mutabilidad de la dinámica social con los esquemas tradicionales y cerrados de producción de conocimiento jurídico, está produciendo una contradicción esencial, primero al interior del Estado y los órganos del poder público, así como en las instituciones de estudios e investigación, incluyendo desde luego las de carácter legislativo, misma que en este último caso, resulta necesario abordar desde un amplio abanico de trincheras, empezando, desde mi punto de vista, por una reingeniería total, a la vez de principios, visión y fines; como de estructura orgánica y funcional; y de programas, estrategias y acciones.

En atención a lo anterior, el Legislativo en la actualidad debe realizar un esfuerzo serio a fin de impulsar la investigación parlamentaria, centrándose en la planeación y en general la buena administración institucional, la innovación y la mejora de los procesos internos, la formación y el desarrollo de personal especializado, la generación y difusión del conocimiento, la eficacia de la actividad parlamentaria, la colaboración interinstitucional y la interacción con la sociedad, en todos los sectores y a todas las escalas.

Es tiempo de que los organismos dedicados a la investigación legislativa, reenfoquen sus recursos y esfuerzos en la actualización y la reingeniería estratégica, que los coloque en condiciones de adquirir e incrementar su capacidad de diagnosticar un problema jurídico, entregar un pronóstico y ofrecer posibles respuestas o alternativas de solución, siempre desde una triple conjunción entre ser, deber ser y tener que ser. Para ello, requieren hoy más que nunca realizar investigación documental y empírica, que permita, entre otras muchas cosas:

• Obtener más y mejores datos e información, para analizarlos y tomar decisiones legislativas adecuadas en prácticamente todos los ámbitos del quehacer humano, como sujetos de quehacer parlamentario;
• Profundizar aspectos de una realidad cada vez más amplia y multidisciplinaria;
• Conocer nuevas teorías y sus desarrollos, que ayuden a resolver problemas concretos (conflictos, negociaciones, contradicciones, lagunas, imprecisiones, demandas, etc.) y por cierto más complejos.
• Analizar conceptos e ideas; comprobar o verificar hipótesis, plasmados en infinidad de documentos existentes, y crear a partir de su reflexión y estudio nuevos enfoques metodológicos, tendientes siempre a reciclar conocimiento con valor agregado;
• Vincular la teoría con la práctica, el deber ser con el ser social;
• Modificar (crear, reformar extinguir) diversos productos jurídico-legislativos para atender mejor y de manera más expedita las necesidades de la comunidad;
• Evaluar la eficacia de las normas jurídicas; diagnosticar y conocer el derecho y su evolución en el tiempo y en el espacio y la manera en que contribuye al enriquecimiento de nuestro patrimonio cultural, a todas las escalas

Ante todo este panorama, los organismos de dirección de los congresos y sus autoridades, los investigadores y los centros de investigación, parecen reaccionar con lentitud y hasta con una actitud pasmosa. Basta simplemente echar una mirada a los presupuestos dedicados a la investigación en las legislaturas recientes; a la infraestructura tecnológica instalada en los órganos de investigación de cada Congreso; a los recursos de información y al personal especializado con que cuentan; a sus bases orgánico funcionales y a sus programas de trabajo. Esto, sumado a la ausencia de un servicio de carrera y a la falta de líneas de trabajo institucional que superen el proceso de reinvención de los legislativos cada tres años – descontando desde luego el lamentable hecho de la inexistencia en no pocas entidades de organismos de estudios e investigación legislativos-, nos da una idea del complejo problema al que nos enfrentamos y a cuya solución estamos obligados al menos a contribuir.

Permítaseme al efecto realizar un modesto ejercicio y dibujar algunas líneas que pudieran servir de base para abundar en una eventual reflexión posterior, ya sea individual, o bien, colectiva:

1. Sería muy provechoso que de manera sistemática se establecieran en los programas de trabajo de estos centros, cursos de Argumentación y de Metodología de la Investigación Jurídica, complementándolos con algún taller, lo que daría oportunidad de aproximarse a la disciplina no solo en el ámbito teórico, sino también en la aplicación práctica de métodos y técnicas, formas de análisis, observación e interpretación de la realidad y su conversión en proyectos de normas. Ello contribuiría a la formación de especialistas creativos, con una visión integral y una actitud profesional, objetiva, proactiva e incolora, capaces de atender la problemática planteada por legisladores, fracciones, comisiones y áreas de los congresos con eficiencia, mediante productos de investigación eficaces, tales como opiniones calificadas, reportes, estudios de caso, elementos para la elaboración de proyectos de leyes, sugerencias sobre políticas públicas, opiniones respecto del ejercicio de las facultades de control, solo por mencionar algunos.
2. Gracias a las nuevas herramientas tecnológicas de comunicación como la Internet, se están creando a nivel nacional, internacional y global, bibliotecas, hemerotecas y centros de información multimedia, así como redes y foros de investigación jurídica y legislativa en español, con lo que, si actuamos en el rumbo correcto, poco a poco podremos irnos colocando en posibilidad conocer y compartir avances, tendencias y supuestos teóricos en la materia, además de sus implicaciones en cada país y región del mundo. En este sentido, dentro de nuestros congresos también se requiere de mejores y más institucionales mecanismos de vinculación -operativos y estratégicos- entre las áreas de biblioteca y archivo con el organismo de estudios y/o investigación.
3. Igualmente importante es para el investigador legislativo la adquisición de aptitudes que mejoren su desempeño en cuanto a la generación de conocimiento jurídico legislativo relevante, particularmente dentro de las líneas de investigación denominadas emergentes. Para lograrlo, es imprescindible implantar programas y acciones de capacitación y formación continua de los investigadores, con el fin de habilitarlos en su manejo eficiente y lograr un trabajo más eficaz y en crear condiciones propiciar para contar con un servicio de investigación legislativa de carrera, tal como sucede ya y desde hace tiempo en congresos de otros países, como en el caso de los Colegios de Letrados en España y sus provincias. Recordemos que la modernización implica también el estar preparados para poderla recibir e implantar. Por tanto, el personal, así como sucede con la infraestructura, debe también prepararse para recibir, procesar y transmitir el cambio.
4. Es impostergable que las instituciones de investigación legislativa, en aras no solo de tributar a la globalización, sino ante todo de aprovecharla, generen y mantengan líneas de investigación institucionales y que estas no sean repetitivas entre ellas, sino que al contrario, se complementen con las realizadas por sus iguales de las demás entidades federativas, el legislativo federal, los congresos de otros países y los organismos internacionales. Vale decir que esto, antes que un asunto de normas internas o de recursos, es cuestión de actitud y de organización.
5. Es urgente que los congresos cuenten en lo individual y lo colectivo, con una estrategia de producción, gestión y difusión del conocimiento, lo cual implica detectar e incorporar nuevos elementos y valores, teniendo en cuenta –lo reitero- que la innovación, antes que un asunto de máquinas y tecnología, es un proceso de generación de nuevas ideas que buscan implantarse con el afán de participar en la transformación positiva de la sociedad, interactuando con ella, empleando las nuevas tecnologías de información y logrando productos de investigación que den mayor eficacia y legitimidad a la función legislativa.

Estos aspectos, mencionados solo de manera enunciativa, aunque insuficientes, si llegaran a observarse podrían contribuir en gran medida a lograr y mantener nuestra capacidad de oferta de productos de investigación legislativa propios y propuestas de solución originales y útiles, que abonen a la solución de la problemática que se nos presenta en todos los ámbitos del quehacer institucional.

En el ámbito Político Legislativo, de cara a las circunstancias actuales Los órganos del poder público del Estado, deben asumir con seriedad y al margen de la mera retórica, un verdadero compromiso de Estado, para apostar a la producción de conocimiento como condición imprescindible de la preservación de la soberanía y una vía insoslayable para el desarrollo sustentable en todos los aspectos. Bajo ese enfoque, la investigación legislativa requiere adaptarse con una visión estratégica a los escenarios a los que nos enfrentamos y asumir los desafíos presentes y por venir.

En fin, dada su estrecha relación con la dinámica social, la investigación legislativa en nuestro país necesita de manera impostergable, de renovar sus caminos y medios de producción y comunicación de conocimiento, con visión transversal y perspectiva multidimensional; con métodos y técnicas de investigación ágiles y eficientes con los que sea posible adquirir una comprensión interpretativa de la realidad y con ello atender la demanda de investigación de los legisladores y sus fracciones, de las comisiones, de las áreas operativas de nuestros congresos, así como de otras instituciones afines con las que compartimos esfuerzos, generando soluciones de investigación y acompañen de manera real y efectiva el Cambio, así, con “C” mayúscula, que requiere nuestro estado y nuestro Derecho, pero ante todo, nuestra sociedad.

*            *            *

Bibliografía: 

• Ferrajoli, Luigi.
  • Fundamentos de los Derechos Fundamentales. Editorial Trotta. España, 2005.
  • Garantismo, una Discusión sobre Derecho y Democracia. Editorial Trotta. España, 2006.
• Garrorena Morales, Angel. El Parlamento y sus Transformaciones Actuales. Ed. Tecnos, España 1990.
• Paul I Vall, F. Parlamento y Comunicación (nuevos retos). Asociación española de Letrados de Parlamentos – Fundación “Manuel Jiménez Abad”. España, 2004.
• Pizorusso, Alessandro. Justicia, Constitución y Pluralismo. Ed. Palestra. Lima Perú. 2007.
• Tudela Aranda, José. El Parlamento Necesario. Parlamento y Democracia en el Siglo XXI. Congreso de los Diputados, Colección Monografías. Nº 77, Madrid, España, 2008.